Профессор Михаил Шахов: Имущество в безвозмездном пользовании религиозной организации: как устранить правовые неопределенности?

Об авторе: Михаил Олегович Шахов, доктор философских наук, профессор, профессор кафедры государственно-конфессиональных отношений РАНХиГС при Президенте РФ.

17 ноября 2020 г. Конституционный Суд РФ вынес Постановление № 47-П по делу о проверке конституционности п. 1 ст. 2 Закона о передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности.

Конституционный Суд Российской Федерации постановил:

«1. Признать пункт 1 статьи 2 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 19 (части 1 и 2), 28 и 55 (часть 3), в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования он не позволяет однозначно решить вопрос о том, распространяется или нет установленный данным Федеральным законом порядок передачи религиозным организациям государственного или муниципального имущества религиозного назначения в безвозмездное пользование на помещения в здании, находящемся в муниципальной собственности, реконструированные (достроенные под размещение культового сооружения – храма) религиозной организацией с согласия собственника в период длительного безвозмездного пользования этим имуществом для достижения ее уставных целей (до вступления в силу данного Федерального закона), и создает неопределенность в вопросе о механизме защиты законных интересов религиозной организации после изъятия такого имущества из ее пользования.

2. Федеральному законодателю надлежит – исходя из предписаний Конституции Российской Федерации и с учетом правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, выраженных в настоящем Постановлении, – принять меры по устранению выявленной неопределенности правового регулирования. (…)»

Жалоба местной религиозной организации Община Православной Церкви Божией Матери Державная города Твери (далее – Община), рассмотрение которой стало основанием для вынесения данного Постановления, связана с пользованием помещением в здании, которое изначально не имело религиозного назначения. Однако помещение, которое в течение длительного времени принадлежало Общине на праве безвозмездного пользования, было ею реконструировано для религиозной деятельности (фактически в этом помещении были проведены работы по новому строительству храма Новомучеников Российских, по завершении которых храм в 2002 г. был принят в эксплуатацию в установленном законом порядке (см., напр. https://kad.arbitr.ru/Document/Pdf/d8f8a12c-a4cd-4a8f-91d4-1b071e96665f/c8d60b1f-3b65-40b9-bf3e-5f50c9e42154/A66-17930-2017_20180615_Reshenie.pdf?isAddStamp=True ). На момент передачи Общине это было помещение «Красного уголка», площадью 110 кв.м., а созданный в результате реконструкции храм имеет площадь 251,7 кв.м.).

Казалось бы, никакой правовой неопределенности не существует, и судьба данного объекта должна была разрешаться в соответствии с частью 1 статьи 12 Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (далее – ФЗ «О передаче имущества…»), согласно которому:

«Передача государственного или муниципального имущества, которое не имеет религиозного назначения, но на день вступления в силу настоящего Федерального закона перепрофилировано (целевое назначение которого изменено), реконструировано для осуществления и (или) обеспечения видов деятельности религиозных организаций, указанных в статье 2 настоящего Федерального закона, и передано в установленном порядке религиозным организациям в безвозмездное пользование, осуществляется безвозмездно в собственность религиозных организаций в порядке, установленном настоящим Федеральным законом для передачи государственного или муниципального имущества религиозного назначения».

Однако, в рассматриваемом случае применение норм законодательства осложнилось двумя обстоятельствами.

Во-первых, приравняв в ч. 1 ст. 12 реконструированное имущество к имуществу религиозного назначения (далее – ИРН), закон тем самым распространил на него и действие пункта 3 части 2 статьи 4, согласно которой передача государственного или муниципального имущества религиозного назначения в безвозмездное пользование (а не в собственность! – М.Ш.) религиозной организации осуществляется в случае, если:

«3) данное имущество является помещением, находящимся в здании, строении, сооружении, не относящихся к имуществу религиозного назначения в соответствии со статьей 2 настоящего Федерального закона».

Таким образом «перепрофилированное» имущество в виде помещения в муниципальном здании, которое в целом не относится к ИРН, подпадает под действие специальной нормы, не допускающей передачу такого объекта в собственность религиозной организации. Это позволяет уполномоченному органу применить основание для отказа в передаче ИРН в собственность религиозной организации, предусмотренное п. 2 ч. 2 ст. 8 ФЗ «О передаче имущества…» - если имущество «является помещением в здании, строении, сооружении, не относящихся к имуществу религиозного назначения в соответствии со статьей 2 настоящего Федерального закона».

По этой причине Община в принципе не могла претендовать на передачу данного объекта ей в собственность и обращалась к городским властям только с заявлением о заключении нового договора безвозмездного пользования взамен договора, срок действия которого истек в 2016 г. На момент подачи заявления о заключении нового договора безвозмездного пользования, прежний договор с Общиной уже был расторгнут муниципальными властями, т.е. формально объект уже не находился в безвозмездном пользовании Общины.

Как правильно отмечено в Постановлении Арбитражного Суда Северо-Западного округа от 05.03.2019 по делу № А66-17930/2017, «Приведенной нормой (ч. 1 ст. 12 ФЗ «О передаче имущества…» - М.Ш.) предусматривается передача такого имущества религиозной организации только в собственность, в связи с чем предполагается, что на момент обращения религиозной организации к уполномоченному органу с соответствующим заявлением безвозмездное пользование не прекращено»[1].

Таким образом, в правовом регулировании передачи религиозной организации имущества, реконструированного в религиозных целях, имеются существенные отличия от передачи ИРН[2]:

1) ФЗ «О передаче имущества…» предусматривает только передачу в собственность, но не в безвозмездное пользование такого имущества. В безвозмездное пользование, в соответствии с ФЗ «О передаче имущества…», передается лишь ИРН, подпадающее под определение, данное в пункте[3] 1 статьи 2 и в части 3 статьи 5 Закона.

2) Передача реконструированного имущества в собственность религиозной организации возможна только при условии, что оно уже находится в её безвозмездном пользовании и соответствующие правоотношения не прекращены.

Суды надзорных инстанции, рассматривая обращение Общины, пришли к выводу, что эти требования законодательства в данном случае не были соблюдены.

В то же время 8 ФЗ «О передаче имущества…» не предусматривает оснований для отказа в передаче религиозной организации в безвозмездное пользование имущества, соответствующего критериям, установленным ч. 1 ст. 12 Закона. Напротив, основанием для отказа, среди прочих, может быть несоответствие имущества таким критериям (п. 1 ч. 1 ст. 8). При этом перечень оснований для отказа в передаче имущества, установленный в ст. 8, является исчерпывающим. Можно усмотреть коллизию, состоящую в том, что реконструированное имущество и передать в безвозмездное пользование по ФЗ «О передаче имущества…» нельзя, и для отказа в его передаче законом не предусмотрено оснований.

Во-вторых, в рассматриваемом деле предшествовавшая передача спорного объекта Общине (в частности, по последнему договору безвозмездного пользования, заключенному в 2016 г.) была осуществлена муниципальными властями не в соответствии с ФЗ «О свободе совести…». При передаче спорных нежилых помещений в безвозмездное пользование администрация и департамент руководствовались статьей 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 №135-ФЗ «О защите конкуренции» и Положением о порядке предоставления муниципального имущества города Твери в безвозмездное пользование, утвержденным решением Тверской городской Думы от 10.07.2009 № 148(188), которое, в свою очередь, принято в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[4]. Поэтому муниципальные власти смогли воспользоваться общими нормами Гражданского Кодекса, регулирующими порядок расторжения договора безвозмездного пользования в одностороннем порядке.

Но и ФЗ «О передаче имущества…» не установил никаких специальных оснований для прекращения права религиозной организации безвозмездно пользоваться имуществом религиозного назначения (или приравненным к нему), находящимся в государственной или муниципальной собственности. Расторжение договора безвозмездного пользования в таких случаях осуществляется ссудодателем на основании общих норм гражданского права, регламентирующих расторжение договоров безвозмездного пользования и аренды. Конституционный Суд РФ в рассматриваемом нами Постановлении признает, что «действующее правовое регулирование… позволяет собственнику изымать имущество из многолетнего пользования религиозной организации без разумного и достаточного обоснования». Если договор безвозмездного пользования заключен с религиозной организацией без указания срока действия, уполномоченный орган, являющийся стороной договора, вправе, согласно ч. 1 ст. 699 ГК РФ, отказаться от договора по своему произвольному усмотрению. Достаточно лишь известить религиозную организацию за месяц до отказа, если договором не предусмотрено иное.

Как правило, уполномоченные органы заключают с религиозными организациями договора безвозмездного пользования на достаточно длительный срок (несколько десятков лет). Однако, ни ФЗ «О передаче имущества…», ни принятые для его реализации подзаконные нормативные акты не устанавливают ни нижнего, ни верхнего предела срока действия такого договора. Теоретически он может заключаться сроком и на один год, и на сто лет, по произвольному выбору уполномоченного органа. Нам представляется, что закон должен поставить полномочия правоприменителя по определению срока действия договора безвозмездного пользования ИРН в какие-то разумные пределы (указав например, что договор может заключаться на срок не менее 25 лет, если иное не предложено самой религиозной организацией). Кроме того, закон должен установить исчерпывающий перечень оснований для принятия уполномоченным органом решения об отказе в заключении нового договора безвозмездного пользования при истечении срока действия предшествующего договора.

В порядке замечания общего плана выскажем мнение о том, что правоотношения, возникающие между религиозной организацией и государством (в лице уполномоченного органа) в связи с предоставлением религиозной организации в безвозмездное пользование имущества религиозного назначения не вполне согласовываются с общими принципами безвозмездного пользования, определенными главой 36 Гражданского Кодекса РФ и представляют собой во многом сходный, но обладающий специфическими свойствами тип обязательственных отношений. Статья 689 ГК РФ определяет, что «по договору безвозмездного пользования (договору ссуды) одна сторона (ссудодатель) обязуется передать или передает вещь в безвозмездное временное пользование другой стороне (ссудополучателю), а последняя обязуется вернуть ту же вещь в том состоянии, в каком она ее получила, с учетом нормального износа или в состоянии, обусловленном договором». Как видим, существенным признаком описываемых правоотношений является то, что вещь передается не навсегда (в этом случае это было бы дарение), а через какое-то время будет возвращена.

В советское время культовые здания передавались религиозным объединениям в «безвозмездное бессрочное (= до срока, когда будет решено отобрать) пользование» и никаких фиксированных сроков пользования не определялось. В современной России при заключении договоров безвозмездного пользования даже со сроком действия 50 или 100 лет обе стороны в реальности не предполагают, что по истечении этого срока культовое здание будет возвращено государству и станет вновь использоваться в мирских целях[5]. Напротив, эта передача ИРН отражает, по выражению, использованному Конституционным Судом РФ, необходимость восстановления исторической справедливости путем безвозмездной передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения, ранее неправовым или насильственным путем выбывшего из пользования религиозных объединений. Такая передача предполагает, что передаваемое ИРН de facto навсегда останется в пользовании религиозной организации, а правоотношения, формально определяемые как безвозмездное пользование, качественно отличаются от описываемых главой 36 ГК РФ и представляют собой гибрид дарения (фактически безвозвратный переход к пользователю прав владения и пользования) и безвозмездного пользования (сохранение за собственником контроля за распоряжением и целевым использованием имущества, а иногда и бремени содержания имущества). Неполная адекватность положений ГК РФ о безвозмездном пользовании правоотношениям, возникающим между государством и религиозной организацией в связи с безвозмездным пользованием ИРН очень показательно проявилась в том, что ни Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», ни ФЗ «О передаче имущества…», ни принятые для его реализации подзаконные нормативные акты не используют при описании безвозмездного пользования ИРН ключевые для главы 36 ГК РФ термины «ссудодатель», «ссудополучатель» и «ссуда» (как синоним безвозмездного пользования).

Возвращаясь к рассмотрению тверской тяжбы, мы должны отметить, что положения об аренде Гражданского Кодекса РФ предусматривают некоторую компенсацию затрат, произведенных пользователем на благоустройство имущества. Согласно п. 2 ст. 623 ГК РФ «в случае, когда арендатор произвел за счет собственных средств и с согласия арендодателя улучшения арендованного имущества, не отделимые без вреда для имущества, арендатор имеет право после прекращения договора на возмещение стоимости этих улучшений, если иное не предусмотрено договором аренды». Пункт 2 ст. 689 ГК РФ предусматривает нормы, которые могут применяться к договору безвозмездного пользования. Среди них не указан п. 2 ст. 623 ГК РФ. Однако по общему правилу, закрепленному в ст. 6 ГК РФ, к сходным отношениям может применяться аналогия закона, если это не противоречит их существу. В судебной практике можно найти и примеры, когда суды принимали решения о возмещении затрат на неотъемлемые улучшения имущества, произведенные ссудополучателем во время безвозмездного пользования, и примеры противоположного характера, когда суд приходил к выводу о неприменении данной нормы к отношениям по безвозмездному пользованию имуществом.

Кроме того, в конкретном случае с тверской Общиной Церкви Божией Матери Державная при определении возможной компенсации затрат, произведенных на реконструкцию спорного помещения, может встать вопрос, подлежат ли компенсации все затраты на неотъемлемые переделки, осуществленные при создании храма или же только те, которые можно квалифицировать как «улучшения». В соответствии с судебными толкованиями, под улучшениями понимаются работы капитального характера, которые повышают (изменяют) качественные характеристики объекта, то есть улучшения связаны с модернизацией, реконструкцией, достройкой, дооборудованием основного средства. В данном деле Конституционный Суд указал, что «форма и размер компенсации определяются Арбитражным судом Тверской области».

Принятые по данному делу судебные акты привлекают внимание и ещё к одной неясности в положениях ФЗ «О передаче имущества…», а именно, является ли перечень категорий объектов, установленных в данном законе в качестве подлежащих безвозмездной передаче в собственность или в пользование религиозным организациям, исчерпывающим (закрытым)? Если да, то религиозным организациям не может безвозмездно передаваться из государственной или муниципальной собственности имущество, не подпадающее ни под один из критериев, установленных его статьями 2, 5 и 12. Но в таком случае на каком основании спорный объект после выселения из него Общины Церкви Божией Матери Державная в марте 2020 г. был передан по договору безвозмездного пользования местной религиозной организации православный приход храма праведного Лазаря Четверодневного города Твери Тверской и Кашинской епархии РПЦ? Как мы вслед за судами выяснили ранее, данный объект изначально не имел религиозного назначения, но был реконструирован для осуществления религиозной деятельности, поэтому отсутствуют основания для его передачи в безвозмездное пользование религиозной организации, так как ст. 12 ФЗ «О передаче имущества…» предусматривает передачу такого имущества только в собственность, а не в безвозмездное пользование. Конституционный Суд напомнил о «запрете различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях», но то, что послужило основанием для отказа Общине, не стало препятствием для передачи объекта Приходу.

По нашей оценке, Конституционный Суд в рассматриваемом Постановлении не вполне обоснованно сделал вывод о том, что п. 1 ст. 2 ФЗ «О передаче имущества…» «не позволяет однозначно решить вопрос о том, распространяется или нет установленный данным Федеральным законом порядок передачи религиозным организациям государственного или муниципального имущества религиозного назначения в безвозмездное пользование на помещения в здании, находящемся в муниципальной собственности, реконструированные (достроенные под размещение культового сооружения – храма) религиозной организацией с согласия собственника в период длительного безвозмездного пользования этим имуществом для достижения ее уставных целей (до вступления в силу данного Федерального закона)». На наш взгляд, ФЗ «О передаче имущества…» однозначно предусматривает передачу реконструированного имущества только в собственность, но не в безвозмездное пользование религиозной организации. Неоднозначность возникает лишь в связи с тем, что при отсутствии оснований для передачи этого имущества в безвозмездное пользование в статье 8 не предусмотрено основания для отказа в его передаче. Передать нельзя и отказать формально нельзя.

Тяжба, увенчавшаяся Постановлением Конституционного Суда, вызвана к жизни нетипичной ситуацией. Как эксперт, в течение длительного времени участвовавший в подготовке проекта ФЗ «О передаче имущества…» в составе рабочей группы при Комиссии по вопросам религиозных объединений при Правительстве РФ, могу подтвердить, что порядок, предусмотренный пунктом 1 статьи 12 был предусмотрен для легализации передачи в собственность религиозных организаций тех зданий или помещений (по преимуществу построенных в нерелигиозных целях в советское время), которые в 1990-е – 2000-е годы предоставлялись им в безвозмездное пользование и были переоборудованы для богослужений и иных видов религиозной деятельности. (Иначе невозможно было «вписать» их в основную концепцию законопроекта, согласно которой главным критерием для отнесения имущества к ИРН была изначальная цель его создания). Конечно, авторы законопроекта предполагали, что реконструированный объект продолжает находиться в пользовании религиозной организации. При разработке законопроекта вовсе не рассматривался вопрос о защите интересов религиозной организации, чьи права безвозмездного пользования на реконструированный объект оказались утрачены уже в постсоветское время.

Нетипичность «тверского дела» состоит в том, что религиозная организация была лишена храма по формально правильным основаниям (отказ от договора безвозмездного пользования), но в результате сложилась ситуация, когда ее интересы и само право на свободу вероисповедания были весьма существенно нарушены. Причиной этому является не несовершенство определения понятия ИРН, данное в п. 1 ст. 2 ФЗ «О передаче имущества…», а неопределенность норм, регламентирующих возможность отказа уполномоченного государственного органа заключить с религиозной организацией новый договор безвозмездного пользования имуществом взамен того, срок действия которого истекает. Действующее законодательство вполне определенно не предусматривает никаких компенсаций для религиозной организации после изъятия какого-либо имущества из ее безвозмездного пользования, причем независимо от того, является ли это имущество изначально созданным для религиозной деятельности или реконструированным для её, было ли пользование длительным или нет, были ли вложены собственные средства в реконструкцию и улучшение объекта или нет. Это и побудило Конституционный Суд РФ поставить перед законодателем вопрос о механизме защиты законных интересов хотя бы тех религиозных организаций, у которых имущество изымается собственником без разумных и достаточных оснований, после длительного добросовестного пользования и вложения значительных средств в реконструкцию объекта.

Как законодатель может реализовать поручение Конституционного Суда «принять меры по устранению выявленной неопределенности правового регулирования»? Можно пополнить статью 8 указанием, что реконструированное в ИРН имущество не подлежит передаче в безвозмездное пользование религиозной организации. Это решение будет соответствовать установленному нынешней редакцией ч. 1 статьи 12 правовому положению такого имущества, исходя из которого суды отказывали в удовлетворении требований Общины. Но такое решение устранит вторую неопределенность – «в вопросе о механизме защиты законных интересов религиозной организации после изъятия такого имущества из ее пользования» только в смысле полного отказа защитить эти интересы, что полностью противоречит руководящим указаниям, данным Конституционным Судом.

Попытки отредактировать пункт 1 статьи 2 ФЗ «О передаче имущества…», чтобы каким-то образом включить в понятие ИРН реконструированное имущество, на наш взгляд непродуктивны. В этом случае неизбежно деформируется основной принцип данного закона, согласно которому критерием отнесения имущества к ИРН является изначальная цель его создания.

Как правило, реконструированное имущество продолжает находится в безвозмездном пользовании религиозной организации, осуществившей его реконструкцию. В этом случае нет необходимости ни в каком дополнительном правовом регулировании. Конфликтная ситуация возникает, когда имущество изымается собственником у добросовестного пользователя в связи с истечением срока действия договора безвозмездного пользования. Такой объект, помимо материальной ценности, обладает, как признает Конституционный Суд, сакральной ценностью для верующих. Поэтому материальная компенсация утраты объекта не может адекватно защитить интересы религиозной организации. Решение проблемы – не в материальной компенсации утраты, а в защите законом от произвольного изъятия имущества.

Я бы предложил разрешить возникшую правовую неопределенность путем введения в законодательство нормы, распространяющей на договора безвозмездного пользования государственным или муниципальным имуществом, которое не имеет религиозного назначения, но на день вступления в силу ФЗ «О передаче имущества…» перепрофилировано (целевое назначение которого изменено), реконструировано для осуществления и (или) обеспечения видов деятельности религиозных организаций, указанных в статье 2 ФЗ «О передаче имущества…», и передано в установленном порядке религиозным организациям в безвозмездное пользование, действие статьи 621 п. 1 ГК РФ в следующей редакции:

«Если иное не предусмотрено законом или договором безвозмездного пользования, пользователь[6] (религиозная организация), надлежащим образом исполнявший свои обязанности, по истечении срока договора имеет право на заключение договора безвозмездного пользования на новый срок. Пользователь обязан письменно уведомить уполномоченный орган о желании заключить такой договор в срок, указанный в договоре безвозмездного пользования, а если в договоре такой срок не указан, в разумный срок до окончания действия договора. Отказ в заключении договора безвозмездного пользования на новый срок может быть обжалован в суд. При заключении договора безвозмездного пользования на новый срок условия договора могут быть изменены по соглашению сторон».

Применительно к реконструированному имуществу норма статьи 621 п. 2 ГК РФ должна быть изложена в следующей редакции:

«Если пользователь продолжает пользоваться имуществом после истечения срока договора при отсутствии возражений со стороны уполномоченного органа, договор считается возобновленным на тех же условиях на тот же срок, что договор, срок действия которого истек».

Последнее дополнение позволит избежать повторений «тверского сценария», когда уполномоченный орган вначале дождался истечения срока действия договора, а затем формально правильным образом расторгнул его в одностороннем порядке, как «возобновленный на неопределенный срок».

Кроме того, должна быть устранена правовая неопределенность, позволяющая уполномоченным органам произвольно и в одностороннем порядке определять срок действия договоров безвозмездного пользования при передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения или приравненного к нему.