Адвокатская газета: КС решит, являются ли богослужения в жилом доме нецелевым использованием земельного участка

8 октября Конституционный Суд рассмотрит жалобу Ольги Гламоздиновой (имеется у «АГ»), в которой оспаривается конституционность абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса и ч. 1 ст. 8.8 КоАП. По мнению заявительницы, они содержат правовую неопределенность, позволяющую привлекать к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка собственников участков и расположенных на них жилых помещений при предоставлении этих помещений религиозным организациям для совершения богослужений.

Интересы заявителя представляют член Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека, управляющий партнер АБ «Славянский правовой центр» Владимир Ряховский и адвокат АБ «Славянский правовой центр» Сергей Чугунов.

Наказание за богослужения в доме

Ольге Гламоздиновой принадлежит земельный участок в поселке Веселый Веселовского района Ростовской области, который относится к землям населенных пунктов. В соответствии с видом разрешенного использования участок предназначен для ведения личного подсобного хозяйства. На нем расположен жилой дом, также принадлежащий женщине на праве собственности.

Ольга Гламоздинова является прихожанкой местной религиозной организации Церкви Христиан Адвентистов Седьмого Дня. Как указано в жалобе, эта организация не имеет недвижимого имущества, поэтому женщина разрешила использовать адрес ее жилого дома для внесения его в ЕГРЮЛ в качестве адреса, по которому осуществляется связь с юридическим лицом. Представитель заявителя подчеркнул, что п. 5 ст. 11 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях не запрещает регистрировать религиозные организации таким образом.

В жалобе отмечено, что Ольга Гламоздинова также безвозмездно предоставила церкви одну жилую комнату в своем доме на четыре часа в неделю для проведения богослужений. Права третьих лиц при этом, по мнению адвокатов, не нарушаются.

6 сентября 2017 г. постановлением главного государственного инспектора Веселовского района по использованию и охране земель женщина была привлечена к административной ответственности за использование своего земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием (ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ). Ей было назначено наказание в виде штрафа в размере 10 тыс. руб.

Ольга Гламоздинова обжаловала ненормативный акт, однако Багаевский районный суд Ростовской области 16 октября 2017 г. отказал в удовлетворении ее требований. Он, как указано в жалобе, согласился с выводами должностного лица и установил, что женщина, являясь собственником земельного участка, предоставленного из земель населенных пунктов для размещения индивидуального домовладения, «использовала его не в соответствии с разрешенным использованием, а для проведения богослужений, обрядов и церемоний».

21 ноября 2017 г. Ростовский областной суд оставил решение первой инстанции в силе. Ольга Гламоздинова попыталась обжаловать постановление должностного лица и акты нижестоящих судов в кассационном порядке. Однако 28 апреля 2018 г. постановлением заместителя председателя Ростовского областного суда указанные акты оставлены без изменений.

Доводы жалобы в КС

В жалобе в Конституционный Суд отмечается, что ст. 42 Земельного кодекса устанавливает, что собственники земельных участков обязаны использовать их в соответствии с целевым назначением. Заявитель полагает, что норма сформулирована недостаточно ясно, что позволяет правоприменителям распространять данную обязанность собственника также на то, каким способом и по какому назначению может быть использовано недвижимое имущество, расположенное на данном земельном участке.

Такое толкование и применение закона, как указано в жалобе, приводят к тому, что собственники земельных участков привлекаются к административной ответственности на основании ч. 1 ст. 8.8 КоАП за использование земельного участка не по целевому назначению, в то время как контролирующие органы не согласны с тем, как используется здание, находящееся на данном земельном участке, а не сам участок.

Подчеркивается, что обжалуемые нормы не соответствуют Конституции и Конвенции о защите прав человека и основных свобод, так как не соответствуют общим условиям допустимости ограничений права, согласно которым ограничение возможно, только если оно предусмотрено законом.

Ольга Гламоздинова полагает, что привлечение ее к ответственности за предоставление адреса ее дома для регистрации по нему религиозной организации, а также предоставление этой организации комнаты в доме для проведения богослужений нарушают ее право на свободу совести и вероисповедания, а также право частной собственности.

По мнению заявителя, Земельный кодекс в целом и обжалуемый абз. 2 ч. 1 ст. 42 в частности устанавливают правовой режим земель населенных пунктов исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования, что исключает возможность использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости по иному назначению.

Заявитель сослалась на Определение Конституционного Суда от 27 сентября 2018 г. № 2347-О, где сказано, что Конституция закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории. Данный принцип земельного законодательства, как указал КС, призван обеспечить эффективное использование и одновременно охрану земли как важнейшего компонента окружающей среды.

При этом, как указано в жалобе, ранее Суд уже оценивал распространение принципа целевого использования участка на жилые помещения. Так, в Постановлении от 14 апреля 2008 г. № 7-П он отметил, что ни гражданским, ни жилищным законодательством не исключается возможность использования жилых строений, расположенных на садовых участках, в иных, помимо отдыха, целях, в том числе для постоянного или преимущественного проживания. В этом же акте КС указал, что рассогласованность гражданского, земельного и градостроительного законодательства порождает правовую неопределенность и позволяет отказывать в регистрации по месту жительства гражданам, которые постоянно проживают в возведенных на садовых земельных участках жилых строениях, принадлежащих им на законных основаниях, пригодных для постоянного проживания и являющихся для них единственно возможным местом жительства.

Адвокаты обратили внимание Суда на тот факт, что в случае заявителя также существует рассогласованность правовых норм. Так, земельное законодательство устанавливает принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования. В свою очередь ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ предусматривает ответственность за использование земельного участка не по целевому назначению.

При этом в ч. 2 ст. 16 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях указано, что богослужения, другие религиозные обряды и церемонии могут беспрепятственно совершаться в том числе в жилых помещениях. Однако Ростовский областной суд в решении от 21 ноября 2017 г. по делу Ольги Гламоздиновой отметил, что ссылка на указанную норму не влияет на квалификацию, поскольку объективную сторону состава правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, составляет использование земельного участка не по целевому назначению, что подразумевает осуществление землепользования не в соответствии с правовым режимом, определенным компетентным органом.

В жалобе также указано, что имеющаяся правовая неопределенность порождает противоречивую судебную практику в разных регионах. В подтверждение процитированы решения судов Ростовской, Московской и Свердловской областей, а также Республики Марий Эл, где при схожих обстоятельствах в одних случаях собственника жилого помещения привлекали к административной ответственности, а в других производство по делу прекращалось.

С учетом сказанного выше заявительница потребовала признать противоречащими ст. 28, ч. 2 ст. 35 и ч. 3 ст. 55 Конституции положения абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса и ч. 1 ст. 8.8 КоАП как содержащие правовую неопределенность, позволяющую привлекать к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка собственников участков и жилых помещений, расположенных на них, при предоставлении этих помещений религиозным организациям для совершения богослужений, других религиозных обрядов и церемоний.

Позиция СПЧ

3 октября Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека направил в Конституционный Суд экспертное заключение постоянной комиссии СПЧ по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов по жалобе Ольги Гламоздиновой.

Совет посчитал привлечение женщины к административной ответственности нарушением ее прав, гарантированных ст. 28 Конституции. По его мнению, подобное толкование абз. 2 ст. 42 ЗК в отрыве от положений ст. 28 Конституции РФ и ст. 16 Закона о свободе совести и о религиозных объединениях является ошибочным.

В обоснование своей позиции комиссия, как и заявитель, сослалась на ПостановлениеКС от 14 апреля 2008 г. № 7-П. Она также подтвердила, что действия Ольги Гламоздиновой не подпадают под ограничительные положения ч. 2 ст. 9 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и ст. 1 Протокола № 1 к данной конвенции, поскольку не несут угрозу для общественного порядка, здоровья, нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

СПЧ также напомнил, что ст. 8.8 КоАП предусматривает ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования, что в данном случае не совершалось. По мнению комиссии, ошибочное применение указанной нормы обусловлено правовой неопределенностью ст. 42 Земельного кодекса и ст. 8.8 КоАП РФ.

Совет обратил внимание на то, что ни контрольный орган, ни суд не опровергали факт наличия на земельном участке дома, возведенного в соответствии с законом и принадлежащего на праве собственности Ольге Гламоздиновой. Комиссия полагает, что «вопросы функционального использования домовладения касаются исключительно использования данного объекта недвижимости, но не земельного участка».

Как указано в документе, установленный вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» не ограничивает право собственника использовать находящийся на участке дом или его часть для реализации гарантированного Конституцией права исповедовать любую религию, в том числе осуществлять с единоверцами совместные богослужения. «Факт использования Гламоздиновой О.В. собственного жилого дома для совместных богослужений никоим образом не означает использование земельного участка для иных целей, чем те, которые установлены для категории земель населенных пунктов», – посчитала комиссия.

По мнению СПЧ, Конституционный Суд мог бы в ходе рассмотрения жалобы раскрыть конституционно-правовой смысл оспариваемой нормы ЗК. По мнению Совета, данное положение земельного законодательства не препятствует использованию законно возведенных жилых домов в соответствии с волей и интересами их собственников, в том числе для проведения религиозных обрядов и богослужений. Привлечение к ответственности по ст. 8.8 КоАП в данном случае, как указала комиссия, недопустимо.

Совет отметил, что, как ему представляется, конституционно-правовой смысл ст. 8.8 КоАП заключается в установлении ответственности именно за нецелевое использование земельного участка с учетом установленных ЗК ограничительных условий, которые не могут быть нарушены проведением в расположенном на участке жилом доме богослужений и религиозных обрядов.

«Выявление конституционно-правового смысла положений абз. 2 ст. 42 ЗК РФ и ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ должно исключить возможность использования данных норм в целях ограничения конституционного права, закрепленного ст. 28 Конституции РФ, поскольку оспариваемое ограничение данного права прямо законом не предусмотрено, а истолкование в правоприменительной практике такого ограничения как возможного и соразмерного является – в соответствии с критериями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации – недопустимым», – подытожила комиссия.

Комментарий представителя

Сергей Чугунов рассказал «АГ», что в настоящий момент вопрос с привлечением граждан или религиозных организаций к административной ответственности за нецелевое использование земельного участка под жилыми домами при проведении в них богослужений достаточно актуален.

«Подобные решения выносятся во многих субъектах – от Московской области до Приморского края. Более того, такая практика распространилась уже не только на жилые помещения, но и на иные здания и помещения, в которых религиозные организации проводят свои богослужения. Далеко не у всех религиозных организаций здания имеется статус культовых по документам. Обычно богослужения проводятся в бывших домах культуры или других административных зданиях, что расценивается контролирующими органами как использование земельного участка не по назначению», – пояснил адвокат.

Такая ситуация, по его словам, возможна из-за того, что нормы закона сформулированы недостаточно ясно. «Это позволяет правоприменителям распространять обязанность собственника по целевому использованию земельного участка также на то, каким способом и по какому назначению может быть использовано недвижимое имущество, расположенное на данном земельном участке. Считаю, что такое толкование и применение закона недопустимы, так как приводят к необоснованному ограничению конституционных прав граждан», – сказал Сергей Чугунов.