СПЧ направил в Конституционный суд заключение по делу адвентистки, оспаривающей нормы Земельного кодекса

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека сегодня направил в Конституционный суд экспертное заключение постоянной комиссии СПЧ по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов, подготовленное в связи с жалобой прихожанки Церкви христиан – адвентистов Седьмого дня из Ростовской области Ольги Гламоздиновой, оспаривающей нормы Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях, на основании которых ее оштрафовали на 10 тыс. руб. за нецелевое использование земельного участка, так как в расположенном на нем доме проводили богослужения.

Жалоба Гламоздиновой будет рассмотрена 8 октября.

Проблему комментировал член СПЧ Владимир Ряховский.

- В части 2 статьи 16 закона "О свободе совести..." указано, что богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются не только в культовых, но и в других зданиях, принадлежащих религиозным организациям, и в жилых помещениях. Эта норма не согласована с нормами земельного законодательства и законодательства об административных правонарушениях, что позволяет органам Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии привлекать к административной ответственности религиозные организации и верующих – собственников нежилых и жилых помещений, предоставляющих их для совершения богослужений. Налицо правовая неопределенность, которая порождает нарушение конституционных прав верующих. Я уж не говорю о том, что норма о возможности религиозных обрядов в жилом помещении может оказаться "мертвой" – ведь земельный участок под жилым домом не может иметь религиозного назначения". Возникает и более общий вопрос, также подлежащий разрешению Конституционным судом: насколько далеко простираются допустимые пределы вмешательства органов публичной власти в сферу проведения богослужений?"

Заключение в связи с жалобой Гламоздиновой О.В. на нарушение ее конституционных прав положениями абз. 2 ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации и ч. 1 ст. 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях

Настоящее заключение подготовлено Постоянной комиссией по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов в рамках института аmicus curiae (§ 34.1 Регламента Конституционного Суда РФ) в связи с предстоящим рассмотрением Конституционным Судом Российской Федерации жалобы гражданки Гламоздиновой О. В. на нарушение её конституционного права исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию (ст. 28 Конституции РФ) положениями абз. 2 ст. 42 ЗК РФ и ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Поводом для данного обращения стало привлечение заявителя к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ за использование земельного участка не в соответствии с его целевым назначением в связи с проведением в доме, расположенном на данном участке, богослужений и религиозных собраний.

В соответствии со ст. 28 Конституции РФ «каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними». В соответствии со ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ "О свободе совести и о религиозных объединениях" богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в жилых помещениях.

Как следует из жалобы Гламоздиновой О. В., она предоставила свой жилой дом, расположенный на земельном участке, предназначенном для ведения личного подсобного хозяйства, в Веселовском районе Ростовской области, для проведения религиозных обрядов и церемоний. Однако, Главным государственным инспектором по использованию и охране земель Управления Федеральной службы государственной регистрации кадастра и картографии по Ростовской области это ее действие было расценено как административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Ей было назначено наказание в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей. Позже решением судьи районного суда Ростовской области постановление об административном наказании заявителя было оставлено без изменений.

Представляется, что указанное выше привлечение к административной ответственности Гламоздиновой О.В. является нарушением ее прав, гарантированных статьей 28 Конституции РФ, путем ошибочного, не соответствующего интенции законодателя, толкования положений абз. 2 ст. 42 ЗК РФ в отрыве от положений ст. 28 Конституции РФ и ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».

Подобная ошибка была обусловлена: 1) правовой неопределенностью нормы ст. 42 Земельного кодекса РФ, согласно которой собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; 2) правовой неопределенностью нормы статьи 8.8 КоАП РФ, согласно которой не допускается использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Как следует из материалов дела, заявительница пользовалась жилым домом, возведенным на территории земельного участка, относящегося к землям населенных пунктов. Видом разрешенного использования являлось ведение личного подсобного хозяйства. Устанавливая данную цель использования земельного участка, закон при этом не регламентирует и, соответственно, не запрещает использование собственно жилого строения таким способом, который в наибольшей мере устраивает собственника участка, за исключением способов, наносящих вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. В частности, эти строения могут использоваться и реально используются для отдыха, для постоянного проживания граждан, для хранения сельскохозяйственного инвентаря и других предметов, а также в иных целях, поскольку они очевидно не наносят вреда окружающей среде. Так, в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 14 апреля 2008 г. № 7-П признана противоречащей Конституции РФ норма абз. 2 ст. 1 Федерального закона «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», позволяющая органам регистрационного учета отказывать в регистрации по месту жительства гражданам, которые постоянно проживают в возведенных на садовых земельных участках жилых строениях, принадлежащих им на законных основаниях, пригодных для постоянного проживания и являющихся для них единственно возможным местом жительства.

Действия Гламоздиновой О. В. не подпадают под ограничительные положения ч. 2 ст. 9 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод «Свобода мысли, совести и религии» и ст. 1 «Защита собственности» Протокола №1 к Конвенции, ибо не представляют угрозу для общественного порядка, здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц. Напротив, судебное постановление об административном наказании в виде штрафа за «нецелевое использование земельного участка» является непропорциональной мерой, не имеющей отношения к контролю за использованием собственности «в соответствии с общими интересами» как это предусмотрено ч. 2 ст. 1 указанного Протокола к Конвенции.

Административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, за которое была привлечена к ответственности Гламоздинова О.В., относится к числу правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (глава 8 КоАП РФ), родовым объектом посягательства которых являются отношения в области охраны окружающей среды и природопользования.

Объективная сторона такого административного правонарушения выражается в нарушении законодательства в области охраны окружающей природной среды и природопользования. Нарушение при этом земельного законодательства не исключает данное административное правонарушение из числа административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования.

В связи с этим важно иметь в виду, что норма, содержащаяся в абз. 2 ст. 42 ЗК РФ, обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Из этой нормы очевидно, что акцент делается не на вообще нецелевое использование земельных участков, а на природосберегающий характер такого использования. Следовательно, состав административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, будет иметь место, если земельный участок используется не по целевому назначению способом, который наносит вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Гламоздинова О.В., являясь собственником земельного участка, предоставленного из земель населенных пунктов для размещения индивидуального домовладения с видом разрешенного использования: ведение личного подсобного хозяйства, позволила законно образованной религиозной организации, прихожанкой которой она является, использовать адрес своего домовладения для внесения в ЕГРЮЛ и безвозмездно предоставила одну жилую комнату в своем домовладении для проведения раз в неделю совместных с другими верующими богослужений. В этом административный орган и суд усмотрели наличие состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ.

Вместе с тем, исходя из смысла ст. 8.8 КоАП РФ во взаимосвязи со ст. 42 ЗК РФ и других положений земельного законодательства, использованием земель не по целевому назначению, то есть, не в соответствии с теми целями, для которых они предоставлены, являются изменение режима земель, нарушение землеустроительных проектов, результатов отводов и предоставления земельных участков; осуществление непредусмотренных видов деятельности, например, когда вместо ведения личного подсобного хозяйства осуществляется производственная деятельность (например, вместо ведения личного подсобного хозяйства участок используется для организации производства по термическому обезвреживанию твердых коммунальных отходов).

Следует также учитывать, что ни контрольный орган, ни суд не подвергают сомнению тот факт, что что на земельном участке находится индивидуальное домовладение, возведенное в установленном законом порядке и принадлежащее на праве собственности Гламоздиновой О.В. В свою очередь, вопросы функционального использования домовладения касаются исключительно использования данного объекта недвижимости, но не земельного участка.

Очевидно, что установленный при предоставлении земельного участка вид разрешенного использования «для ведения личного подсобного хозяйства» не ограничивает право собственника использовать находящееся на этом участке собственное домовладение или часть его (одну из комнат) для реализации гарантированного Конституцией РФ права исповедовать любую религию, в том числе осуществлять с единоверцами совместные богослужения. Факт использования Гламоздиновой О.В. собственного жилого дома для совместных богослужений никоим образом не означает использование земельного участка для иных целей, чем те, которые установлены для категории земель населенных пунктов.

Иное понимание положений ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ во взаимосвязи с абз. 1 ст. 42 ЗК РФ, при котором целевое использование земельного участка отождествляется с использованием расположенного на нём объекта недвижимости и его функциональным назначением, приведет к нарушению и непропорциональному ограничению права собственности (ст. 35 Конституции РФ). Придание указанным нормам значения, позволяющего рассматривать в качестве нецелевого использования земельного участка, предоставленного из земель населенных пунктов для размещения индивидуального домовладения, осуществление богослужений в названном домовладении, находящемся на этом участке, влечет за собой нарушение предусмотренного статьей 28 Конституции РФ фундаментального права – свободы совести, свободы вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию.

Ограничение этого права, административное преследование верующих при отсутствии к тому законных оснований, особенно в ситуации, когда речь идет о небольших религиозных организациях, не имеющих возможности возводить собственные молельные дома, представляются противоречащими важным конституционным принципам.

Таким образом, определение целевого назначения земельного участка (в данном случае – ведение личного подсобного хозяйства) не налагает – помимо ограничения, связанного с защитой земли как природного объекта – никаких иных специальных ограничений на собственника в связи с возможностями использования помещений жилого домостроения, расположенного на данном участке. В частности, этот дом может быть использован и для проведения религиозных обрядов – тем более, что норма специального закона – ст. 16 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» – допускает проведение богослужений в жилых помещениях. Богослужения, вполне определенно, не наносят вреда окружающей среде.

В этой связи представляется, что Конституционный Суд Российской Федерации мог бы в ходе рассмотрения жалобы гражданки Гламоздиновой О.В. раскрыть конституционно-правовой смысл содержащегося в земельном законодательстве положения, согласно которому собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Следует подчеркнуть, что данное положение земельного законодательства очевидно не препятствует использованию жилых домов, законно возведенных на указанных земельных участках, в соответствии с волей и интересами их собственников, в частности, для проведения религиозных обрядов и богослужений. При этом указанное использование жилых помещений нельзя признать – в соответствии со ст. 8.8 КоАП РФ – использованием земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием.

Представляется, что конституционно-правовой смысл ст. 8.8 КоАП РФ заключается в установлении ответственности именно за нецелевое использование земельного участка с учетом установленных ЗК РФ ограничительных условий, которые, что очевидно, не могут быть нарушены проведением в расположенном на участке жилом доме богослужений и религиозных обрядов. Выявление конституционно-правового смысла положений абз. 2 ст. 42 ЗК РФ и ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ должно исключить возможность использования данных норм в целях ограничения конституционного права, закрепленного ст. 28 Конституции РФ, поскольку оспариваемое ограничение данного права прямо законом не предусмотрено, а истолкование в правоприменительной практике такого ограничения как возможного и соразмерного является – в соответствие с критериями ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации – недопустимым.

Настоящее заключение подготовлено Постоянной комиссией по научно-правовой экспертизе и развитию альтернативных способов разрешения конфликтов и одобрено путем заочного голосования 3 октября 2019 г.

источник: Совет при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека