Профессор Михаил Шахов: К вопросу о правовом соотношении принципа светскости государства и принципа отделения от него религиозных объединений в современной Франции

Михаил Олегович Шахов
доктор философских наук, профессор
член французского Общества сравнительного правоведения

К вопросу о правовом соотношении принципа светскости государства и принципа отделения от него религиозных объединений в современной Франции

Франция имеет репутацию «образцового» светского государства, а некоторые французские авторы вообще считают светскость уникальной, чисто французской моделью отношений между государством и религиозными объединениями. В то же время точное правовое определение светскости, её признаков или составных частей до настоящего времени можно считать если не отсутствующим, то до конца не сформулированным в качестве обязательной нормы.

Некоторыми авторами содержание принципа светскости государства истолковывается в свете положений французского закона от 9 декабря 1905 г. «Об отделении Церквей от государства»[1] таким образом, что отделение является отличительным признаком, неотъемлемой составной частью светского государства. Это правильно для российской Конституции, в статье 14 которой после слов «Российская Федерация – светское государство» содержится формулировка об отделении религиозных объединений от государства[2]. Однако, во французском конституционном праве ситуация существенно иная. Переосмысление проблемы соотношения между принципами светскости и отделения, содержащееся в новейшей практике Конституционного Совета Франции, Государственного Совета и во втором издании фундаментальной (2001 страница) коллективной монографии «Французское законодательство о религиях»[3] (2013) приводит к довольно интересным выводам.

Прежде всего, кратко сформулируем несколько важных положений.

Принцип светского государства появился во французском конституционном законодательстве на 40 лет позднее, чем было осуществлено отделение Церквей от государства.

Формула об отделении Церквей от государства отсутствует как во французской Конституции, так и в содержании закона 1905 г., существуя только в его названии.

Нормы статей 1 и 2 закона 1905 г., установившие основные элементы режима отделения, не признаются нормами, имеющими конституционное значение.

Несмотря на то, что Франция – унитарная республика (неделимая), на части её территории закон 1905 г. не действует, принцип отделения не применяется, но это не считается нарушением Конституции.

Теперь рассмотрим подробнее соответствующие конституционно-правовые и законодательные нормы и их применение и толкование высшими судебными органами Франции.

Впервые формулировка о светскости французского государства появилась в первой статье Конституции 1946 г.: «Франция – неделимая, светская, демократическая, социальная Республика». Соответствующая поправка в ходе подготовки проекта Конституции была предложена представителем коммунистической партии Этьеном Фажоном и принята единогласно. При этом члены Конституционной ассамблеи истолковывали светскость в весьма разных значениях. Для коммунистов светскость была тождественна отделению Церквей от государства и устранению религии в сферу частной жизни. Председатель Конституционной комиссии Андрэ Филип воспринимал светскость как принцип, обеспечивающий свободу совести, сосуществование различных религий и убеждений. Морис Шуман, представлявший центристскую партию Республиканское народное движение, расценивал светскость, как отказ от государственной идеологии или религии. В его представлении «открытая светскость», в отличие от воинствующей антиклерикальной светскости Третьей республики, не направлена против религий, а охраняет их свободной существование.[4]

Первая статья действующей Конституции от 4 октября 1958 г. провозглашает, что «Франция – неделимая, светская, демократическая, социальная Республика. Она обеспечивает равенство перед законом всех граждан независимо от происхождения, расы или религии. Она уважает все верования». Разработка и принятие проекта Конституции не сопровождались углубленным обсуждением вопроса о том, что понимается под «светской республикой», несмотря на сохранявшуюся неопределенность термина. В некотором роде создатели Конституции оказались связаны фактом присутствия этого положения в предшествующей Конституции. Было признано, что, хотя никто и не помышляет о введении государственной религии, но исключение из проекта новой Конституции упоминания о светскости спровоцирует волнения среди её приверженцев[5].

Президент Шарль де Голль, отвечая на вопрос католических епископов Страсбурга и Меца о том, как повлияет новая Конституция на правовое положение конфессий и о значении формулы «Франция – светская республика», ответил: «Позвольте мне сказать вам, что это выражение – простая констатация нерелигиозного характера государства, характера, который всегда признавался Церковью Франции. Это никак не повлияет на особый статус департаментов Эльзаса и Мозеля в отношении конфессий и школ»[6].

Конституция Франции не дает никакого юридического определения принципа светскости, не раскрывает напрямую его содержание. В связи со столетием принятия закона 1905 г. об отделении Церквей от государства в Публичном отчете Государственного Совета Франции за 2004 г. был составлен специальный раздел «Размышления о светскости»[7]. В нем утверждается, что «термин laïcité (светскость) – нельзя перевести на другие языки, кроме латинских и, возможно именно поэтому светскость часто представляют как исключительно французскую особенность»[8]. Там же признается, что понятие «светскость» является неоднозначным, а его точного юридического определения не существует.

Государственный Совет в том же Публичном отчете за 2004 г. подчеркивает, что «светскость должна, как минимум, выражаться в трех нижеперечисленных принципах: нейтральность государства, религиозная свобода и уважение к плюрализму»[9]. Отметим, что принципы «отделения религиозных объединений от государства», «непризнания» и «запрета финансирования» государством конфессий в этом перечне отсутствуют.

Государственный Совет в решении от 16 марта 2005 г. установил, что «конституционный принцип светскости, который… включает нейтральность государства и территориальных властей Республики и одинаковое обращение с различными конфессиями, сам по себе не воспрещает любого государственного финансирования деятельности и оборудования, связанных с конфессиями, в общественных интересах и в условиях, определенных законом». (Рассматривался вопрос о законности выделения властями Французской Полинезии средств на ремонт поврежденного циклоном дома священника евангелической церкви. Государственный Совет принял во внимание, что дом священника используется и для общественно полезных целей: для образовательной деятельности, для оказания помощи пострадавшим от циклонов). Это решение Государственного Совета выделяет «нейтральность» и «одинаковое обращение» (traitement égal) в качестве важнейших элементов принципа светскости. Одновременно это решение косвенно подтверждает, что установленный законом 1905 г. принцип запрета государственного финансирования конфессий не имеет конституционного значения.

Принципы отделения Церквей от государства и свободы совести были установлены во Франции законом от 9 декабря 1905 г. Согласно первой статье закона «Республика обеспечивает свободу совести. Она гарантирует свободу отправления религиозных культов с единственными нижеперечисленными ограничениями в интересах общественного порядка».

Статья 2 установила: «Республика не признает[10], не финансирует и не субсидирует никакую конфессию (culte). Вследствие этого, с первого января после опубликования настоящего закона, в бюджетах государства, департаментов и коммун упраздняются расходы на отправление культов. В названные бюджеты, однако, могут быть включены расходы на капелланские службы, предназначенные обеспечивать свободное отправление культов в таких государственных учреждениях как лицеи, колледжи, школы, богадельни, приюты и тюрьмы. Государственные религиозные учреждения упраздняются, с оговорками, установленными в статье 3».

Упоминание о принципе светскости государства в законе 1905 г. отсутствовало.

Запрет на оказание государством материальной помощи конфессиям в отправлении культа, установленный статьей 2 закона 1905 г. может быть дополнен исключениями или отступлениями, устанавливаемыми другими нормами, занимающими высшее или равное им место в правовой иерархии. Сам закон 1905 г. предусматривает отступления, разрешая государственное финансирование капелланских служб (ст. 2), расходов на содержание и сохранение культовых зданий, находящихся в публичной собственности (ст. 13) и на ремонт культовых зданий, принадлежащих культовым объединениям (ст. 19). Исключения предусмотрены также Общим Кодексом об административно-территориальных образованиях, Общим Кодексом о собственности юридических лиц публичного права. В пяти решениях, принятых 19 июля 2011 г., как и в вышеупомянутом решении от 16 марта 2005 г., Государственный Совет признал законным выделение местными властями средств только на общественно полезные цели, связанные с содержанием культовых зданий и деятельностью культовых объединений[11].

В первом издании фундаментального исследования, вышедшем в 2003 г. под названием «Трактат о французском законодательстве о религиях»[12] закон 1905 г. «Об отделении Церквей от государства» был отнесен авторами в раздел «дополнительных конституционных источников права» (les sources constitutionelles subsidiares) и квалифицирован как «источник, которым пренебрегают» (une source negligée)[13]. В вышедшем в 2013 г. под названием «Французское законодательство о религиях» втором издании этой книги, авторы пишут, что судебная практика последних лет позволяет им быть более категоричными и отнести закон 1905 г. к числу отвергнутых в качестве конституционных источников права (les sources constitutionelles “refusées”)[14].

Авторы издания отмечают, что предлагаемое некоторыми политиками и юристами возведение принципа отделения и вытекающего из него запрета на государственное финансирование и поддержку конфессий в ранг правовых норм конституционного уровня вызвало бы значительные затруднения. Закон «Об отделении Церквей от государства» установил сложный правовой режим, в котором трудно разделить сущность принципа отделения от особенностей и исключений, которые предполагается оставить на уровне законодательных, а не конституционных норм.

Из двух компонентов принципа отделения, определенных статьей 2 закона 1905 г., отказ от всякой поддержки или финансирования религиозной деятельности не является конституционным принципом (что подтверждается решениями Государственного Совета), а «непризнание никакого культа» имеет недостаточно конкретное значение, чтобы претендовать на ранг конституционного принципа. Государственной Церкви во Франции не существовало[15] и до принятия закона 1905 г., а система «признанных культов», сохранившаяся в Эльзас-Мозеле и на «заморских территориях» не является противоречащей Конституции (что было подтверждено решением Конституционного Совета от 21 февраля 2013 г., перевод которого приводится нами далее).

Косвенным подтверждением того, что принцип отделения в настоящее время не относится во Франции к числу конституционных принципов, являются появляющиеся предложения о придании ему такого статуса. В предвыборной программе социалиста Ф. Олланда на президентских выборах 2012 г. был пункт о «конституализации» статьи 2 закона 1905 г., правда, с оговоркой по поводу режима в Эльзас-Мозеле. Он предлагал включить в статью 1 Конституции второй абзац: «Республика обеспечивает свободу совести, гарантирует свободное отправление культов и уважает отделение Церквей от государства в соответствии с первой статьей закона 1905 г., за исключением особых правил, применяемых в Эльзасе и Мозеле»[16]. Однако, до настоящего времени этот пункт предвыборной программы Ф. Олланда не был реализован.

Французские ученые делают вывод, что «конституализация» принципа отделения поставила бы проблему, как поступить со многими предусмотренными законами отступлениями от него (например, государственное финансирование военных капелланских служб, особый статус финансируемых государством «признанных культов» (конфессий) в Эльзас-Мозеле). Если отступления станут антиконституционными, это породит многочисленные конфликты и возражения. Чтобы избежать этого, потребовалось бы четко прописать в Конституции границы применимости принципа отделения. А эти границы, сложившиеся в ходе политической эволюции и разрешения практических задач, не поддаются определению в ясных и точных выражениях, необходимых для конституционной нормы. Иначе говоря, чтобы не возводить в ранг конституционного принципа жесткую норму отделения, которая дезорганизует всю существующую систему законодательства, отделение можно было бы включить в Конституцию, только усвоив ему достаточно широкое содержание, в общем идентичное принципу нейтральности государства[17].

Отметим, что в настоящее время во Франции принцип отделения воспринимается не как синоним нейтральности государства, а как её жесткая форма. Если при «нейтральности-сотрудничестве» государство просто не отождествляет себя с каким-либо вероучением, при «нейтральности-отделении» оно, сверх того, демонстрирует волю к тому, чтобы дистанцироваться от конфессий, избегать их[18].

Кроме того, возможна нейтральность государства без отделения, когда государство поддерживает более или менее тесные связи с религиозными объединениями, но не содействует распространению определенной религии. Напротив, строгое отделение, имевшее место в социалистических странах, сопровождалось антирелигиозной политикой государства[19]. В самой Франции в начале ХХ в. отделение сочеталось с дискриминацией и преследованием католических религиозных конгрегаций (монашеских орденов). Поэтому отождествить нейтральность с отделением возможно только ценой придания обоим терминам предельно общего, абстрактного, отвлеченного содержания.

Различие между принципами светскости и отделения особенно ярко проявляется при изучении особого правового режима государственно-конфессиональных отношений, который исторически сложился и сохраняется до настоящего времени в трех департаментах Франции на границе с Германией. Департаменты Верхний Рейн и Нижний Рейн (составляют регион Эльзас), департамент Мозель входит в регион Лотарингия. Эти три департамента обычно именуются также Эльзас-Мозель. После франко-прусской войны в 1871 г. эти территории были отторгнуты от Франции и присоединены к Германии. Таким образом, закон 1905 г. «Об отделении Церквей от государства» здесь не был введен в действие и сохранился отмененный на основной территории страны режим, основанный на конкордате 1801 г. и так называемых «органических статьях», которыми Франция дополнила его в одностороннем порядке. Католическая церковь, Евангелическо-лютеранская церковь, Реформатская церковь и иудаизм имели статус «признанных культов», деятельность которых и денежное содержание священнослужителей финансировались государством. Это положение сохранялось и под властью Германской империи. После Первой мировой войны Эльзас-Мозель был возвращен в состав Франции. Однако, ввиду того, что большинство населения не желало изменения правового режима государственно-конфессиональных отношений, закон 1905 г. не был введен в действие в Эльзас-Мозеле. После Второй мировой войны (в ходе которой Эльзас-Мозель снова подвергался немецкой аннексии) и появления в Конституции принципа светскости республики неоднократно поднимался вопрос о том, совместим ли с ним режим «признанных культов» и локальное неприменение закона 1905 г.

Однако до недавнего времени правовое положение конфессий в Эльзас-Мозеле не было предметом проверки на конституционность.

В решении от 6 апреля 2001 г. Государственный Совет отверг тезис о том, что режим признанных культов был «по умолчанию» отменен введением в Конституции 1946 и 1958 гг. принципа светскости. Государственный Совет указал, что принцип светскости, хотя и был впервые провозглашен в Конституции 1946 г., он и до этого времени существовал в качестве «фундаментального принципа, признанного законами Республики» (не указав, правда, каким именно законом и когда он был признан). Поэтому законодатель, легализовав законом от 1 июня 1924 г. продолжение действия режима признанных культов, тем самым признал этот режим не противоречащим принципу светскости.

Французские юристы добавляют, что теория о косвенной отмене режима признанных культов принятием Конституций 1946 и 1958 гг. приводит к парадоксальному выводу о том, что в течение пятидесяти лет органы власти пребывают в заблуждении, продолжая применять отмененные правила[20].

Конституционный Совет Франции впервые рассмотрел вопрос о соответствии Конституции одного из правовых положений режима признанных культов в 2013 г.

Решение Конституционного Совета от 21 февраля 2013 г. № 2012-297 по запросу «Объединения для продвижения и распространения светскости» о соответствии Конституции нормы закона, действующего в департаментах Верхнего Рейна, Нижнего Рейна и Мозеля, согласно которой пасторам протестантских церквей выплачивается государственное денежное содержание[21]

«Конституционный Совет (…)

1. Принимая во внимание, что в соответствии со статьей VII органических статей о протестантском культе закона от 18 жерминаля Х-го года относительно организации культов: «Пасторы консисторских церквей будут обеспечены содержанием за счет имущества этих церквей[22] и плодов пожертвований, установленных обычаями или правилами»;

2. Принимая во внимание, что объединение-заявитель полагает, что эти установления, предусматривая обеспечение содержания пасторов консисторских церквей, противоречат конституционному принципу светскости; что заявитель ссылается на то, что правило о не-финансировании /государством/ культов и принцип непризнания культов, вытекающие из принципа светскости, воспрещают органам власти финансировать отправление культа и присваивать особый статус или оказывать государственную поддержку определенным конфессиям;

3. Принимая во внимание, что закон от 18 жерминаля Х-го года утвердил и сделал исполняемыми в качестве законов Республики, с одной стороны «соглашение, заключенное в Париже 26 мессидора IX-го года между Папой и французским Правительством, обмен грамотами о ратификации которого произошел в Париже 23 фрюктидора IX-го года» и, с другой стороны, органические статьи данного соглашения и органические статьи о протестантских культах; что в выражениях статьи 3 закона от 17 октября 1919 г. относительно переходного режима в Эльзасе и в Лотарингии, принятого вследствие восстановления суверенитета Франции на этих территориях: «Территории Эльзаса и Лотарингии продолжают, вплоть до введения в действие французского законодательства, регулироваться законодательными и подзаконными установлениями, действующими на данный момент»; что пункт 13 статьи 7 закона от 1 июня 1924 г., приведшего в действие французское гражданское законодательство в департаментах Верхнего Рейна, Нижнего Рейна и Мозеля, сохранил действие в этих департаментах (в качестве временного) всё местное законодательство о культах и религиозных конгрегациях; что, наконец, согласно статье 3 ордонанса от 15 сентября 1944 г. относительно восстановления республиканской законности в департаментах Верхнего Рейна, Нижнего Рейна и Мозеля: «Законодательство, действовавшее… на дату 16 июня 1940 г., остается единственным применяемым и временно сохраняющим действие»;

4. Принимая во внимание, что из предшествовавшего следует, что в департаментах Верхнего Рейна, Нижнего Рейна и Мозеля не были введены в действие положения закона от 9 декабря 1905 г. и, в частности, положения первого предложения статьи 2, которая установила: «Республика не признает, не финансирует и не субсидирует никакой культ», так же, как и положения его статьи 44 в силу которых: «Отменяются все положения относительно государственной организации культов, ранее признававшихся государством и все положения, противоречащие настоящему закону, в частности, закон от 18 жерминаля Х-го года»; что, таким образом, в этих департаментах оспариваемые положения относительно содержания пасторов консисторских церквей остались действующими;

5. Принимая во внимание, что в соответствии со статьей 10 Декларации прав человека и гражданина: «Никто не должен быть потревожен за свои взгляды, даже религиозные, при условии, что их проявление не нарушает общественный порядок, установленный законом»; что в соответствии с тремя первыми предложениями первого абзаца статьи 1 Конституции: «Франция – неделимая, светская, демократическая, социальная Республика. Она обеспечивает равенство перед законом всех граждан независимо от происхождения, расы или религии. Она уважает все верования»; что принцип светскости входит в число прав и свобод, гарантируемых Конституцией; что из него следует нейтральность государства; что из него равным образом следует, что Республика не признает никакой культ; что принцип светскости предписывает, в частности, уважение ко всем верованиям, равенство всех граждан перед законом без различения религии и что Республика гарантирует свободное отправление культов, что он /принцип светскости/ предполагает, что она /Республика/ не финансирует никакой культ;

6. Принимая во внимание, однако, что из материалов работ по подготовке проекта Конституции от 27 октября 1946 г., относящихся к её первой статье, равно как из таковых по подготовке проекта Конституции от 4 октября 1958 г., которая восприняла то же положение, следует, что, провозглашая Францию «светской Республикой», Конституция ни в коей мере не подразумевала пересмотр особенных законодательных или подзаконных установлений, применяемых во многих частях территории Республики во время введения в действие Конституции и относящихся к организации некоторых культов, в частности, к выплатам содержания служителям культов;

7. Принимая во внимание, что из всего вышеизложенного следует, что жалоба, основанная на том, что статья VII органических статей о протестантском культе закона от 18 жерминаля Х-го года относительно организации культов противоречит принципу светскости должна быть отклонена;

8. Принимая во внимание, что оспариваемые положения не противоречат никаким иных правам и свободам, гарантированным Конституцией и что, следовательно, они должны быть объявлены соответствующими Конституции;

РЕШИЛ:

Статья 1. - Статья VII органических статей о протестантском культе закона от 18 жерминаля Х-го года относительно организации культов соответствует Конституции. (…)»

Таким образом, Конституционный Совет признал совместимым с конституционным принципом светскости закон, в соответствии с которым в Эльзас-Мозеле священнослужителям выплачивается государственное денежное содержание. (Следует отметить, что во французских антиклерикальных кругах распространено убеждение, что в Эльзас-Мозеле сохраняется архаичный и антиконституционный режим, который из политических соображений признается совместимым с Конституцией. Именно эти «борцы за светскость» инициировали данное судебное разбирательство).

Подводя итоги, следует подчеркнуть, что принцип отделения религиозных объединений от государства играет важную роль в государственно-конфессиональных отношениях в современной Франции. Особенностью правового положения культовых (у католиков – епархиальных) объединений является то, что они не вправе заниматься никакой деятельностью, не связанной с отправлением культа, в том числе социально полезными видами деятельности (благотворительной, культурно-просветительной, образовательной). Для осуществления этих видов деятельности должны создаваться иные организационно-правовые формы юридических лиц. Соответственно, поле возможного сотрудничества государства и конфессий остается крайне узким и основания для государственного субсидирования общественно полезной деятельности культовых объединений очень немногочисленны. По совокупности правовых последствий принцип отделения более жестко разделяет государство и конфессии во Франции, чем в России.

С точки зрения социологических данных, несмотря на высокий процент католиков (около 60%), население Франции является мало религиозным, что не позволяет прогнозировать пересмотр принципов светскости и отделения или, тем более, отказ от них. В исследовании о важности религии, проведенном институтом Гэллапа в 143 странах мира в 2006-2008 гг., Франция заняла 9-е место среди наименее верующих стран. Только один француз из четырех считает, что религия занимает важное место в его повседневной жизни[23].

Но с точки зрения сравнительного правоведения и теории государственно-конфессиональных отношений можно сделать важные выводы: французское толкование принципа светскости не рассматривает в качестве его обязательного компонента отделение религиозных объединений от государства. Следует признать, что возведение принципа отделения в ранг конституционной нормы, сопутствующей принципу светскости является особенностью российского конституционного права. Включение принципа отделения в перечень отличительных признаков (differentia specifica) светскости государства корректно для современной России, но не для Франции и не в качестве элемента универсального определения светскости. Из мирового опыта государственно-конфессиональных отношений можно привести достаточно много примеров государств «светского типа», в которых отсутствует государственная религия и закреплен в конституции принцип отделения религиозных объединений от государства. Но только в российской Конституции содержится и положение о «светском государстве», и принцип отделения.