Профессор Михаил Шахов. К вопросу о порядке проведения публичных религиозных мероприятий

Шахов Михаил Олегович
доктор философских наук, профессор

5 декабря 2012 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 30-П по делу о проверке конституционности положений пункта 5 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» и пункта 5 статьи 19 Закона Республики Татарстан «О свободе совести и о религиозных объединениях» в связи с жалобой уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Двое граждан – руководителей религиозных организаций Свидетелей Иеговы в Казани и Белгороде были привлечены к административной ответственности за нарушение порядка организации публичного мероприятия (часть 1 ст. 20.2 КоАП РФ), выразившееся в выразившегося в непредставлении в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления письменного уведомления о проведении мероприятия.

В связи с рассмотрением жалобы возникла необходимость разрешить вопрос о том, распространяется ли на публичные религиозные мероприятия, в том числе богослужения, религиозные обряды и церемонии, а также иные религиозные собрания уведомительный порядок их организации. Постановление Конституционного Суда продемонстрировало, что в действующем законодательстве имеются пробелы и неточности, а в правоприменительной практике – неправильное толкование и применение соответствующих правовых норм.

Обратимся вначале к некоторым аспектам правового регулирования вопроса.

Статья 22 Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» от 25.10.1990 устанавливала, что «граждане и религиозные объединения имеют право беспрепятственно проводить богослужения, религиозные обряды и церемонии в молитвенных зданиях и на принадлежащей им территории, в местах паломничества, в учреждениях религиозных объединений, на кладбищах и в крематориях, в квартирах и домах граждан» (здесь и далее выделено нами – М.Ш). Эта норма включала исчерпывающий перечень мест, в которых богослужения и т.п. совершаются беспрепятственно, то есть без предварительного уведомления органов власти. В то же время право совершать богослужения, религиозные обряды и церемонии признавалось не только за религиозными объединениями, но и за отдельным гражданином или несколькими гражданами, не состоящими в религиозном объединении.

Статья 16 п. 2 действующего ФЗ «О свободе совести…» устанавливает, что «богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются в культовых зданиях и сооружениях и на относящихся к ним территориях, в иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей, в местах паломничества, в учреждениях и на предприятиях религиозных организаций, на кладбищах и в крематориях, а также в жилых помещениях».

По сравнению с Законом «О свободе вероисповеданий» норма претерпела два существенных изменения.

Во-первых, поскольку статья 16 отнесена к главе 3 ФЗ «О свободе совести…», регулирующей деятельность религиозных организаций, из статьи исчезло упоминание о «гражданах». В результате законодательство более прямо не признает право граждан, не состоящих в религиозных объединениях, совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно, то есть без уведомления властей. За религиозными группами также нигде в законе прямо не признается право беспрепятственно совершать в каком бы то ни было месте богослужения, другие религиозные обряды и церемонии (см. ст. 7 п. 3 ФЗ «О свободе совести…»: «Религиозные группы имеют право совершать (не «беспрепятственно»! – М.Ш.) богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание своих последователей»). На наш взгляд это побочное и вероятно упущенное законодателем из вида следствие преобразования статьи 22 Закона «О свободе вероисповеданий», регулировавшей свободу совершения богослужений и т.п. различными субъектами в статью 16 ФЗ «О свободе совести…», регулирующую только деятельность религиозных организаций. В результате этой небрежности законодателя богослужение, совершаемое религиозной группой или гражданами, например, в жилом помещении или на кладбище формально не отнесено к числу «беспрепятственно» совершаемых. По причине отсутствия правоприменительной практики исправлению этого пробела в законе не было уделено достаточного внимания.

Во-вторых, статья 16 действующего закона радикально расширила перечень мест, где богослужения и т.п. могут совершаться беспрепятственно. Введенное в ст. 16 п. 2 ФЗ «О свободе совести…» понятие «иные места, предоставленные религиозным организациям для этих целей» объемлет очень широкий спектр объектов недвижимости, включая, в частности, нежилые помещения (жилые помещения также отдельно названы в п. 2 ст. 16) и земельные участки. К таким «иным местам» следует отнести все места, которые были предоставлены религиозной организации собственником или иным лицом, имеющим право распоряжаться имуществом. В частности, это предоставленное религиозной организации по договору аренды или безвозмездного пользования нежилое помещение, в том числе кинозал, деловой центр и т.п.

Можно сделать предположение, что создатели ФЗ «О свободе совести…» не намеревались вкладывать такой широкий смысл в понятие «иные предоставленные места». (На фоне того, что основные изменения, внесенные в правовое регулирование с принятием ФЗ «О свободе совести…» взамен соответствующих норм Закона «О свободе вероисповеданий» носили ограничительный характер, изменение, существенно расширяющее пространство свободной деятельности религиозных организаций выглядит несколько неорганично).

Неудивительно, что правоприменители, вплоть до Конституционного Суда РФ (в рассматриваемом Постановлении КС РФ от 5 декабря 2012 г. № 30-П - см. п. 3 Постановления), интерпретируя указанную норму, необоснованно дают ограничительное толкование этого понятия, сводя его к неким «специально предназначенным для совершения богослужений и т.п. местам». Однако такое толкование прямо противоречит принципу, установленному в ст. 2 п. 3 ФЗ «О свободе совести…», согласно которому «ничто в законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, гарантированных Конституцией Российской Федерации или вытекающих из международных договоров Российской Федерации».

Строго следуя букве закона, необходимо признать, что перечень мест, в которых религиозные организации вправе беспрепятственно проводить богослужения и т.п. достаточно полно и четко определен в действующей редакции статьи 16, а многие проблемы и конфликты возникают на почве её неправильного толкования.

Конституционный Суд в Постановлении № 30-П придерживается следующей цепочки суждений:

1) «иные места, предоставленные…» ограничительно понимаются как «специально предназначенные…», «специально отведенные…» места, причем клубы, концертные залы, офисы, деловые центры к числу «специально предназначенных» Судом не относятся;

2) следовательно, публичные богослужения и т.п. мероприятия, совершаемые религиозными организациями в подобных местах должны, по мнению Суда, проводиться не «беспрепятственно» (ст. 16 п. 2), а с соблюдением уведомительного порядка (ст. 16, п. 5 ФЗ «О свободе совести…», отсылающая к «порядку, установленному для проведения митингов, шествий и демонстраций» (не собраний! – М.Ш), предусматривающему обязательное предварительное уведомление властей);

3) при этом, как считает КС РФ, хотя публичные богослужения по формальным признакам ближе к такой разновидности публичного мероприятия как «собрание» (не требующее уведомления властей), они отличаются от «аналогичных по некоторым внешним признакам публичных светских мероприятий». По мнению Суда, «последствия проведения без предварительного уведомления органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления публичного религиозного мероприятия, если оно доступно восприятию другими гражданами (даже если проводится в помещении), сопоставимы с последствиями проведения несогласованного публичного мероприятия общественного характера, поскольку открытая демонстрация религиозных убеждений может раздражать или оскорблять тех, кто исповедует иную религию или не исповедует никакой религии…» То есть религиозное собрание, как полагает КС РФ, потенциально более конфликтогенно, чем нерелигиозное собрание, поэтому его следует признать «не совсем собранием», по крайней мере, не всегда свободным от уведомительного порядка организации его проведения как это установлено для «обычных» собраний;

4) однако, КС признает, что «необходимость уведомлять уполномоченные органы государственной власти или органы местного самоуправления о таком публичном религиозном мероприятии и нести иные установленные законодательством обременения в силу одного лишь факта его проведения вне специально отведенных для этих целей мест (опять эти не существующие в законе «специально отведенные места» вместо «иных предоставленных мест»! – М.Ш.) представляет собой неправомерное вмешательство государства в сферу свободы совести». Понимая, что распространить на все публичные религиозные мероприятия, проводимые в форме собрания уведомительный порядок проведения было бы абсолютно неоправданно, КС пытается провести различие между теми «молитвенными и религиозными собраниями, проведение которых может потребовать от органов публичной власти принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан, и теми, проведение которых не сопряжено с такой необходимостью, в том числе применительно к случаям проведения молитвенных и религиозных собраний в нежилых помещениях, когда ни содержание самого религиозного мероприятия, ни местонахождение данного нежилого помещения не предполагают возникновения опасности для общественного порядка, нравственности и здоровья ни самих участников религиозного мероприятия, ни третьих лиц».

По нашему мнению, КС в своем Постановлении смешивает два вида публичных религиозных мероприятий – в общедоступных местах и в общественных местах, временно предоставленных религиозной организации для проведения мероприятия.

При проведении публичных религиозных мероприятий в формах, сходных с митингами, шествиями и демонстрациями на улицах, площадях и в других открытых для всеобщего доступа местах необходимость предварительного уведомления властей для обеспечения общественного порядка никем серьезно не оспаривается.

Но при проведении публичных религиозных мероприятий в форме собрания, в закрытом нежилом помещении, предоставленном для этого собственником (оба дела, рассмотренные в Постановлении КС РФ, связаны именно с такими мероприятиями), напротив, нет никаких серьёзных аргументов в пользу распространения на них уведомительного порядка, в отличие от проводимых без уведомления властей «нерелигиозных» собраний. Неужели можно всерьез считать, что, например, собрание атеистов, слушающих лекцию г-на Невзорова о религии менее способно «раздражать или оскорблять» верующих, чем молитвенное собрание – «тех, кто исповедует иную религию». Отметим также, что в обоих случаях, рассмотренных в Постановлении КС, никакого иного правонарушения, кроме вменяемого нарушения уведомительного порядка, участниками и организаторами религиозных собраний совершено не было.

Действующая редакция ст. 16 ФЗ «О свободе совести…» в п. 1 при перечислении мест, которые имеют право основывать религиозные организации, отдельно называет места для проведения богослужений и для проведения «молитвенных и религиозных собраний». При этом КС РФ справедливо констатирует, что ФЗ «О свободе совести…» не устанавливает юридически значимых различий между видами публичных религиозных мероприятий - публичными богослужениями, церемониями, обрядами, ритуалами, молитвенными и религиозными собраниями (определение которых не только с юридической, но и с религиоведческой точки зрения представляется достаточно сложным). Например, отчетно-выборное собрание религиозной организации в арендованном зале, начинающееся и кончающееся общей молитвой – это религиозное собрание или публичное богослужение? То же самое можно спросить и в отношении встречи священника-писателя с читателями, богослова или миссионера – с верующими, а также о собраниях верующих для изучения и толкования священных текстов и т.д. и т.п.

Необходимо также обратить внимание, что в обоих случаях, послуживших поводом для обращения Уполномоченного по правам человека в Конституционный Суд, из материалов судебных решений однозначно усматривается, что речь идет о правоотношениях, не в полном объеме регулируемых статьей 16, посвященной исключительно деятельности религиозных организаций.

Оба заявителя действительно являются полномочными представителями религиозных организаций: П.Э. Айриян - старейшина местной религиозной организации Свидетелей Иеговы города Казани, А.И. Щендрыгин - председатель комитета местной религиозной организации Свидетелей Иеговы города Белгорода. Однако, в обоих случаях собственники нежилых помещений, в которых проводились мероприятия, предоставляли помещения не юридическому лицу (религиозной организации), а физическому лицу. П.Э. Айриян заключил как физическое лицо с ООО «Национальная компания Аркон» договор аренды зрительного зала Делового центра имени Маяковского в Казани; А.И. Щендрыгину помещение ООО «МаксФил» в Белгороде было предоставлено на основании его устной договоренности с генеральным директором ООО «МаксФил».

(Отметим, что уважаемые суды так и не смогли разобраться, о какой форме религиозного объединения Свидетелей Иеговы идет речь в деле П.Э. Айрияна. Решение мирового судьи судебного участка № 5 Вахитовского района г. Казани от 01.06.2009 г. именует его «старейшиной одной из религиозных групп» и «старейшиной группы местной религиозной организации», Постановление Верховного Суда РФ от 26.02.2010 - «старейшиной одной из религиозных групп», Постановление Верховного Суда РФ от 24.06.2011, Постановление Верховного Суда Республики Татарстан от 16.07.2009, Решение Вахитовского районного суда г. Казани от 18 июня 2009 г. – «старейшиной группы местной религиозной организации». Особенно красноречива следующая цитата из Постановления ВС РФ от 26.02.2010: «Айриян П.Э, являясь старейшиной одной из религиозных групп «Свидетели Иеговы»… организовал проведение публичного богослужения Местной религиозной организации Свидетелей Иеговы». При этом суды неоднократно ссылаются на норму ст. 16 ФЗ «О свободе совести…», которая регулирует деятельность исключительно религиозных организаций и неприменима к религиозным группам).

Можно только строить догадки о причинах, по которым религиозные организации Свидетелей Иеговы не заключили договора о предоставлении им помещений от своего имени. Но, не сделав этого, они лишились правовых гарантий, предоставляемых п. 2 ст. 16 для беспрепятственного совершения богослужений и т.п., поскольку в данных случаях помещения предоставлялись не религиозным организациям, а конкретным гражданам, заключившим сделку.

Постановление КС РФ № 30-П поручило «Федеральному законодателю - исходя из требований Конституции Российской Федерации и с учетом настоящего Постановления - надлежит внести необходимые изменения в регулирование порядка проведения публичных богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, включая молитвенные и религиозные собрания, в иных, помимо указанных в пунктах 1 - 4 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», местах, которые позволили бы учитывать содержательные характеристики конкретных видов таких публичных религиозных мероприятий, исходя из того, что не все они требуют от органов публичной власти принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка и безопасности как самих участников публичного религиозного мероприятия, так и других граждан.

По нашему мнению, если подойти к проблеме в строгом соответствии с буквой закона, Конституционный Суд неправ. Как мы показали выше, в действующей редакции статьи 16 п. 2 ФЗ «О свободе совести…» вопрос о праве религиозных организаций беспрепятственно совершать публичные религиозные мероприятия в «иных местах, предоставленных религиозным организациям для этих целей» уже разрешен с достаточной определенностью. Проблема кроется в произвольном ограничительном толковании и правоприменении этой нормы.

Однако, сообразуясь с реальностями отечественного правоприменения, представляется полезным использовать представившуюся возможность повысить степень «защищенности от дурака» формулировок статьи 16, более надёжно исключив возможность её ограничительных истолкований.

На наш взгляд, совершенствование законодательства следует осуществить исходя из нижеследующих соображений.

Различие следует проводить между:

публичными местами, проведение религиозных мероприятий в которых осуществляется без заключения сделки (договора) с собственником, путем непосредственной реализации прав, гарантированных ст.ст. 31 и 28 Конституции;

местами, открытыми для свободного доступа, но предоставленными для проведения конкретного публичного мероприятия по договору (аренды, безвозмездного пользования).

Если речь идет об общедоступном пространстве под открытым небом (улица, площадь и т.д.), на котором имеют равное право находиться как участники мероприятия, так и остальные граждане, уведомление необходимо, не только для поддержания общественного порядка, но и чтобы обеспечить приоритетное право религиозной организации и участников мероприятия использовать данное место для его проведения (если на улице происходит согласованное коллективное богослужение, другие лица уже не могут использовать то же место в иных целях). Без согласования мероприятия все граждане имеют право одновременно пользоваться улицей в своих (других) целях.

Если речь идет о нежилом помещении, например, концертном зале, арендованном для проведения религиозного мероприятия, приоритетные права религиозной организации и участников мероприятия на использование помещения определены договором с собственником. Посторонние граждане, в случае свободного доступа, могут посетить это мероприятие, но их права пользоваться помещением ограничены, они не могут совершать действия, мешающие проведению мероприятия. Т.е. в отличие от улицы, собственник уже осуществил регулирование порядка использования нежилого помещения, предоставив его религиозной организации. Поэтому для таких публичных религиозных мероприятий (в форме собрания) уведомительный порядок проведения применяться не должен.

Указание КС «не применять порядок проведения митингов, демонстраций и шествий к молитвенным и религиозным собраниям, проводимым в нежилом помещении, если ни содержание самого религиозного мероприятия, ни местонахождение нежилого помещения не требуют от органов публичной власти принятия мер, направленных на обеспечение общественного порядка, безопасности и спокойствия граждан» реально осуществимо только в первой части. Выделенная курсивом формулировка ведет нас в тупик. Кто и по каким критериям будет определять, требуется в конкретном случае принятие мер или нет? И как власти узнают о планируемом мероприятии, чтобы оценить, требует оно «принятия мер» и, соответственно, предварительного уведомления, или же не требует?

Значит, либо надо требовать обязательного «первичного» уведомления о планируемых в нежилых помещениях религиозных мероприятиях, чтобы власти определили, нужно ли применять уведомительный порядок – но тогда мы фактически приходим именно к тому, что признал неконституционным КС – либо надо отнести к беспрепятственно проводимым религиозные мероприятия в нежилых помещениях, проводимые с согласия собственника, оформленного договором с религиозной организацией как с юридическим лицом. Именно второй вариант представляется нам соответствующим конституционным гарантиям прав и свобод.

Представленный в конце января 2013 г. Минюстом РФ проект поправок в статью 16 ФЗ «О свободе совести…» на наш взгляд, в целом достаточно полно разрешает поставленную КС РФ задачу. Вызвала удивление неадекватная реакция части комментаторов, увидевших в законопроекте Минюста ограничение прав религиозных организаций на проведение публичных мероприятий, хотя он, напротив, уточняет и расширяет условия, при которых не требуется уведомительный порядок их организации.

Однако, судя по реакции комментаторов, не всем оказалось понятно выражение «помещения, земельные участки, предоставленные на ином имущественном праве» - а речь-то как раз и идет об арендованных или предоставленных в безвозмездное пользование объектах. Здесь есть риск, что недостаточно грамотные правоприменители будут путать имущественные права с вещными (к последним аренда и безвозмездное пользование не относятся!), А ведь задача стоит сделать норму предельно понятной и точной. На наш взгляд, в тексте закона целесообразнее не использовать выражение «имущественные права», а конкретно назвать право аренды и право безвозмездного пользования. На практике ни на каком другом имущественном праве помещения и земельные участки в пользование религиозных организаций для проведения публичных мероприятий собственниками не предоставляются.

Дополнительного правового регулирования требует порядок реализации права на публичное совершение богослужений, религиозных обрядов и церемоний гражданами, не состоящими в религиозных объединениях (в прошлом их права были защищены ст. 22 Закона «О свободе вероисповеданий») и религиозными группами. Эта проблема не может быть решена путем совершенствования статьи 16 ФЗ «О свободе совести…», касающейся только религиозных организаций.

Нам представляется, что любое публичное религиозное мероприятие, проводимое религиозной группой или просто группой граждан в форме собрания, должно, как и любое нерелигиозное публичное мероприятие в форме собрания, быть свободно от уведомительного порядка организации. Если богослужение, совершение религиозных обрядов и церемоний проводится религиозной группой или гражданами в публичном пространстве в форме, близкой к форме шествия, демонстрации или митинга, такое мероприятие должно организовываться с соблюдением уведомительного порядка.

специально для портала "Религия и право"