Михаил Шахов: изменения, внесенные Госсоветом Татарстана в закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» носят уточняющий характер

Изменения, внесенные Государственным Советом Татарстана в республиканский закон «О свободе совести и о религиозных объединениях» частично носят технический, уточняющий характер, частично направлены, как и отметили сами законодатели, на предупреждение религиозного экстремизма. Признавая всю важность последней проблемы, следует в очередной раз констатировать, что попытки её решения путем регионального законотворчества с неизбежностью оказываются либо неэффективными, либо неконституционными.

Напомним кратко, что в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Статья 71 Конституции РФ, посвященная разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами, также устанавливает, что «в ведении Российской Федерации находятся: … в) регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина».

Таким образом, региональный законодатель не вправе вводить ограничения свободы совести и свободы вероисповедания, не предусмотренные федеральным законом. Поэтому попытка регионального законодателя самостоятельно разрешить проблемы, жизненно важные для субъекта федерации, как в рассматриваемом случае для Татарстана, не может сопровождаться сколь-нибудь существенным ограничением религиозной свободы. При строгом соблюдении вышеприведенных положений российской Конституции, изменения регионального законодательства вынуждены иметь «косметический», то есть несущественный и малоэффективный характер. Собственно, анализ принятых в Татарстане изменений регионального закона снова подтверждает эту истину.

Следует также отметить, что законодатель (и это касается не только регионального законодателя), принимая закон, направленный на урегулирование конкретной социальной проблемы (в случае Татарстана это, в частности, проблема деятельности мусульманских священнослужителей, в том числе зарубежных или получивших иностранное духовное образование), не всегда учитывает, что закон «внеконфессионален» и поэтому будет также не всегда предвиденные законодателем последствия для священнослужителей и верующих других конфессий.

Наиболее существенное изменение внесено в статью 17 закона «Внутренние установления религиозных организаций» - она дополнена двумя новыми пунктами:

«3. Религиозные организации, зарегистрированные на территории Республики Татарстан, устанавливают требования для кандидатов на должности духовных лиц, в том числе наличие религиозного образования, полученного в образовательных учреждениях, находящихся на территории Российской Федерации, а также на территории иностранных государств, дипломы которых признаны в установленном порядке, а также ограничения, связанные с занятием должностей духовных лиц.

Требования, указанные в настоящем пункте, устанавливаются уполномоченным органом религиозной организации.

4. Религиозные организации, зарегистрированные на территории Республики Татарстан, определяют порядок обеспечения канонического единства вероучения, указанного в уставе религиозной организации».

В Федеральном законе «О свободе совести и о религиозных объединениях» аналогичных или близких по содержанию положений не имеется. Что же привносится этими нормами?

Если формула «религиозные организации… устанавливают требования для кандидатов на должности духовных лиц» является признанием права религиозных организаций, то она не дополняет ничего существенного к общей норме пункта 1 статьи 17, согласно которой религиозные организации «действуют в соответствии со своими внутренними установлениями». То есть, сочли нужным – установили требования, например, к вероисповеданию, возрасту, полу, семейному положению, уровню общего и духовного образования будущего священнослужителя. Не сочли нужным в религиозной организации устанавливать такие требования – имеют право не устанавливать.

При таком толковании нового пункта 3 закона эффект его близок к нулевому. Но, может быть, законодатель предполагает, что отныне все религиозные организации обязаны установить такие требования? И опять-таки, польза от применения новой нормы остается неясна, поскольку каждая религиозная организация (во всяком случае, каждая централизованная – для себя и входящих в её структуру местных) вправе установить для кандидатов в священнослужители те требования, какие её будет угодно (в рамках законодательства). Например, Казанская религиозная организация старообрядцев-беспоповцев просто не сможет установить для духовных наставников профессиональный образовательный ценз, ибо у их единоверцев в России вообще нет духовных образовательных учреждений.

Кроме того, государство «уважает» внутренние установления религиозных организаций, но, в отличие от уставов, не контролирует их соблюдение и не принуждает к их исполнению. Например, если религиозная организация устанавливает, что кандидат в священнослужители должен знать наизусть такие-то молитвы, наше светское государство не вправе проверять, действительно ли он их знает.

Единственным несомненным положительным результатом данного нововведения можно счесть то, что пункт 3 дополнительно подчеркивает (не устанавливает!) право централизованных религиозных организаций (ЦРО) установить единые требования к кандидатуре будущего священнослужителя, обязательные для всех религиозных организаций, входящих в структуру данной ЦРО. Это положение могло и раньше, до введения рассматриваемого пункта, устанавливаться в уставах религиозных организаций. И в будущем эти требования, определяемые ЦРО, будет обязательны для местных религиозных организаций (МРО) только если их уставы включают положения об обязательном исполнении ими руководящих указаний ЦРО.

Таким образом, обязательность требований для кандидатов на должности духовных лиц является производной, зависимой от общей внутренней дисциплины и иерархического устройства в рамках структуры ЦРО. В то же время установленные требования не могут иметь никакой юридической силы для религиозных организаций того же вероисповедания, но не находящихся ни в каких юридических отношениях с установившей их религиозной организацией. Например, такие требования, установленные Духовным управление мусульман Республики Татарстан, не имеют никакой силы для местной мусульманской религиозной организации, зарегистрированной в Татарстане, но входящей в ДУМЕР, ЦДУМ или действующей автономно. Требования к кандидатуре православного священнослужителя, установленные епархией РПЦ в Татарстане, не могут применяться к православным религиозным организациям, не входящим в РПЦ, равно как и к православным (древлеправославным) старообрядческим религиозным организациям.

Это означает также, что мусульманские религиозные организации в Татарстане, принадлежащие к т.н. «радикальному исламу» будут самостоятельно определять требования к кандидатурам своих священнослужителей, поскольку они не связаны никакими правовыми отношениями с традиционными духовными управлениями. Конечно, можно с некоторой вероятностью прогнозировать, что правоприменитель попытается потребовать, чтобы во всех независимых религиозных организациях руководствовались теми требованиями к кандидатурам священнослужителей, которые утверждены в крупнейших ЦРО Татарстана. Но это будет явное нарушение принципа отделения религиозных объединений от государства, которое не должно навязывать одним религиозным организациям внутренние установления других религиозных организаций. Поэтому, с точки зрения усиления контроля за духовенством радикальных мусульманских религиозных организаций данная юридическая новелла представляется малопродуктивной.

(Не следует упускать из виду, что попытки ещё более ужесточить доступ к должности священнослужителя в зарегистрированной религиозной организации может привести к тому, что радикальные (но формально не нарушающие закон) религиозные объединения просто предпочтут действовать в форме незарегистрированных религиозных групп. Бесперспективность попыток ввести обязательную регистрацию или учет всех религиозных групп была подробно продемонстрирована нами при обсуждении соответствующего законопроекта Минюста в 2009 г. http://www.sclj.ru/news/detail.php?SECTION_ID=214&ELEMENT_ID=2642 )

Нововведенный пункт 4 статьи 17 использует термин, не определенный в российском законодательстве: «обеспечение канонического единства вероучения». В связи с этим сложно толковать как смысл нормы, так и возможные варианты её применения. В конституционных рамках этот пункт можно интерпретировать, как дополнительное подтверждение права религиозных организаций организовывать свою деятельность в соответствии с внутренними установлениями и поддерживать внутреннюю, в том числе каноническую и вероучительную дисциплину как среди МРО, входящих в соответствующее ЦРО, так и среди духовенства и верующих. Но это право уже содержится в общем виде в статье 15 ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» и в пункте 1 ст. 17 данного закона.

Однако, есть опасения, что правоприменитель выйдет за конституционные рамки толкования нормы и будет рассматривать её как основание для различного рода преследований «неканонических», «диссидентских», «раскольничьих» религиозных организаций, действуя по указанию тех ЦРО, которые будут казаться ему «более каноничными». Светское государство не компетентно судить, кто более «каноничен»: сунниты или шииты, последователи того или другого мазхаба, «официальные» католики или католики-традиционалисты (не признающие 2-ой Ватиканский собор), РПЦ, «альтернативное православие» или старообрядцы и т.д.

Напомним, что некогда закон Татарстана «О свободе совести…» содержал в статье 10 пункт 5, согласно которому мусульманские религиозные организации в Республике Татарстан представлялись и управлялись одной централизованной религиозной организацией - Духовным управлением мусульман Республики Татарстан. Это объяснялось тем, что при наличии многообразия сект и течений, руководство мусульманами в целях сохранения правопорядка в Татарстане должно осуществляться одной религиозной организацией. Верховный Суд РФ определением от 06.07.2001 по делу № 11-Г01-40 признал данное положение противоречащим федеральному законодательству, недействующими и не подлежащим применению.

Таким образом, обеспечивать канонические единство внутри одной религиозной структуры можно и без введения специальной нормы, а за её пределами, среди независимых друг от друга религиозных организаций одного вероисповедания - невозможно.

Смысл замены в статье 27 формулировки «Религиозные организации в соответствии со своими уставами вправе заключать трудовые договоры (контракты) с работниками» на слово «заключают» можно истолковать как установление обязательности заключения трудового договора с работником. Вряд ли это существенно повлияет на трудовые отношения в религиозных организациях, поскольку Трудовой Кодекс РФ и так рассматривает трудовой договор в качестве обязательного элемента трудовых отношений. В то же время в отношении священнослужителей религиозные организации сохраняют свободу выбора – рассматривать их как работников с заключением трудового договора или же не считать их состоящими в трудовых отношениях с религиозной организацией. РПЦ придерживается второго варианта. Представляется невероятным, чтобы региональный закон был истолкован так, что все священнослужители РПЦ и других конфессий в Татарстане будут принуждаемы к заключению трудовых договоров в обязательном порядке.

Уточнение, сделанное в пункте 1 статьи 11 закона, согласно которому учредителями местной религиозной организации могут быть только граждане Российской Федерации (ранее – просто «граждане») полностью соответствует п. 1 ст. 9 ФЗ «О свободе совести…», который не допускает в число учредителей лиц, не имеющих российского гражданства.

Дополнение к п.2 ст. 11, согласно которому собственные установления религиозных организаций не должны противоречить закону, дублирует нормы статьи 17 и с точки зрения юридической техники излишне.

Уточнение в п. 4 ст. 19, согласно которому религиозные организации вправе проводить религиозные обряды не во всех медицинских учреждениях, а только в лечебно-профилактических и больничных соответствует формулировке п. 3 ст. 16 ФЗ «О свободе совести…».

Подводя итог нашему анализу, можно сделать вывод, что никаких существенных изменений в закон Республики Татарстан внесено не было. В то же время несовершенство отдельных формулировок произведенных изменений вызывает опасения в связи с возможностью их неадекватной или тенденциозной интерпретацией правоприменителем.