Шахов М.О."Религиозные группы и религиозные организации в контексте законодательных предложений"

19 Октября 2011

Новый законопроект о внесении изменений в Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях», подготовленный Министерством юстиции, предлагает до некоторой степени революционное изменение концепции закона, полностью устраняя понятие религиозной группы – формы религиозного объединения, которая действует без государственной регистрации и без статуса юридического лица. Можно ли рассматривать предлагаемое изменение как радикальное ограничение свободы совести, возвращающее нас к разрешительному порядку создания религиозных объединений и к их обязательной регистрации? Нам представляется, что такая оценка поспешна и пессимистична. Законопроект направлен на устранение реально существующих пробелов и неопределенностей в законодательстве, однако есть определенные опасения, что в ходе правоприменения он действительно получит необоснованно ограничительную интерпретацию. Введение понятия «религиозная группа», осуществленное в 1997 г. в Федеральном законе «О свободе совести…» имело двоякие правовые последствия. С одной стороны, им закреплялись конституционное право граждан «исповедовать… совместно с другими любую религию» (ст. 28 Конституции) и право на объединение (ст. 30), для реализации которых не требовалось разрешение органов власти или уведомление их о создании религиозной группы. Таким образом, за гражданами, не стремящимися к государственной регистрации религиозной организации, признавалось право на совместное исповедание и распространение веры, включая права совершать богослужения, другие религиозные обряды и церемонии, а также осуществлять обучение религии и религиозное воспитание. В то же время конструкция закона ограничивала права новых религиозных движений, стремящихся к регистрации религиозной организации, обязывая их предварительно просуществовать 15 лет в виде религиозной группы. В этом смысле введение понятия «религиозная группа» было направлено на ограничение свободы совести. Деятельность незарегистрированных религиозных групп, не подлежавших никакому государственному контролю, самим фактом своего существования вызывала опасения у некоторых представителей властных структур. Предыдущий законопроект, подготовленный Минюстом в 2009 году, предполагал обязать все религиозные группы уведомлять о своем создании и начале деятельности территориальный орган федерального органа государственной регистрации, по месту создания религиозной группы. Данный законопроект был отклонен, в частности, в связи с тем, что критерии для определения того, возникла или нет религиозная группа, оказались совершенно непригодными для случаев, когда сами граждане не признают себя учредителями религиозной группы. Например, под понятие фактически возникшей религиозной группы, не выполнившей требование об уведомлении органа власти можно было подвести даже семейные молитвы и чтение Библии или катехизиса. (См, в частности, нашу статью «Религиозные группы и миссионерство: поправки Минюста РФ к Закону о свободе совести. Возможно ли устранить нежелательные последствия религиозной свободы, не ограничивая саму эту свободу?» от 22.10.2009 http://www.sclj.ru/news/detail.php?SECTION_ID=214&ELEMENT_ID=2642 ). Федеральный закон «Об общественных объединениях» четко определил в ст. 18, что «общественное объединение считается созданным с момента принятия на съезде (конференции) или общем собрании решений о создании общественного объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов». Без этих обязательных процедур общественное объединение не может «фактически» возникнуть, даже если наличествует группа граждан, совместно и регулярно занимающаяся какой-либо деятельностью некоммерческого характера для достижения совместных целей. В отличие от приведенного примера, ФЗ «О свободе совести…» не дает ответа на вопрос: достаточно ли для признания факта образования религиозной группы наличия совокупности объективных признаков, то есть существования группы лиц, осуществляющей деятельность по совместному исповеданию и распространению веры и обладающей перечисленными в п. 1 ст. 6 признаками (вероисповедание; совершение богослужений, других религиозных обрядов и церемоний; обучение религии и религиозное воспитание своих последователей)? Или же, как и при создании общественного объединения, объективные признаки возникновения религиозной группы должны обязательно сопровождаться субъективным намерением её участников образовать (создать) религиозное объединение, формально выразившимся в проведении учредительного собрания? Эта правовая неопределенность порождала проблемы с применением других положений ФЗ «О свободе совести…». В частности, пункт 3 статьи 6 закона запрещает создание религиозных объединений в государственных учреждениях и в воинских частях. Тем не менее, уже многие годы действуют сотни храмов, часовен, молитвенных комнат в местах лишения свободы и в воинских частях, а недавно было принято решение о введении в Вооруженных лицах «должностных лиц по работе с верующими военнослужащими» (фактически, военного духовенства). Эта практика, обеспечивающая свободу вероисповедания военнослужащих и заключенных, бесспорно, необходима. Но с формальной точки зрения регулярное коллективное отправление ими религиозного культа могло интерпретироваться как возникновение в государственном учреждении ФСИН или в воинской части религиозного объединения в форме религиозной группы, запрещенное вышеназванной нормой закона. Такое противоречие правовой нормы с реальной действительностью требуется устранить. Предлагаемое законопроектом упразднение понятия «религиозная группа» повлечет целый набор последствий, среди которых можно увидеть как положительные, так и отрицательные. Последних, увы, существенно больше. В отсутствие понятия «религиозная группа» станет невозможным принудительно, против воли граждан, регулярно собирающихся для совместного исповедания и распространения веры, объявить их «религиозной группой» и предъявить к ним какие-либо требования как к участникам религиозной группы. (В этом выгодное отличие предлагаемого законопроекта от варианта 2009 г.). Также снимается обозначенная выше коллизия, связанная с деятельностью военного и тюремного духовенства, с совместным исповеданием веры военнослужащими и заключенными. Это несомненный плюс, однако, разрешение одной проблемы одновременно может породить другую. Пункт 3 статьи 6 ФЗ «О свободе совести…» запрещает создание религиозных объединений в органах государственной власти, других государственных органах, государственных учреждениях и органах местного самоуправления, воинских частях, государственных и муниципальных организациях. Сейчас проявления «конфессиональной ангажированности» отдельных госслужащих и государственных структур в некоторой мере сдерживаются этой нормой. После корректировки, предложенной в законопроекте, станет намного сложнее препятствовать, например, коллективной молитве в органе власти или в государственном учреждении до начала работы, в перерыве, после конца рабочего дня, так как станет невозможным ссылаться на противозаконное возникновение религиозной группы. В соответствии с Конституцией и общим контекстом законодательства о свободе совести и о религиозных объединениях отсутствие термина «религиозная группа» не отменяет прав граждан свободно проводить коллективные богослужения, молитвенные и религиозные собрания, совместно осуществлять всё то, что можно обозначить интуитивно понятным, но не имеющим юридического определения выражением «религиозная деятельность». Таким образом, в этом вопросе «буква» предлагаемого законопроекта не посягает на названные права и свободы. Однако, российская правоприменительная практики наводит на тревожную мысль о том, что органы исполнительной власти на местах способны воспринять исключение из текста закона понятия «религиозная группа» как отмену признания права на существование незарегистрированных религиозных объединений и вообще любых религиозных собраний, кроме проводимых зарегистрированными религиозными организациями. Потенциальная опасность искаженной интерпретации текста закона – это не одно и то же, что погрешность самого текста, но также относится к его серьёзным недостаткам. Если до настоящего времени исполнительная власть могла «по объективным признакам» назвать «религиозной группой» тех, кто не имеет намерения создавать её, а просто коллективно молится, то с исчезновением этого понятия наоборот, те, кто хочет не просто вместе молиться, а создать религиозное объединение, действующее без государственной регистрации, окажутся лишены такой возможности. А это существенное нарушение права на объединение, гарантированного статьей 30 Конституции. Учитывая опыт цивилизованного мира, отечественный законодатель и правоприменитель могли бы оставить на усмотрение самих граждан, реализуют ли они свое право объединиться для совместного исповедания и распространения веры в виде религиозного объединения или же в виде общественного объединения, другой некоммерческой организации. Тогда и проблемы не было бы – не стало в законе религиозных групп, так учредим общественное объединение верующих, действующее без государственной регистрации. Тем более, что нигде в российском законодательстве не сказано, что совместное исповедание и распространение веры – исключительное право религиозных объединений, то есть заниматься совершением богослужений, религиозных обрядов, распространением религиозных убеждений имеют и общественные объединения и не только они. При таком, основанном на законодательстве подходе, отказ от понятия религиозной группы был бы менее проблематичным. Но российский правоприменитель предпочитает преследовать общественные объединения, «уличенные» в религиозной деятельности, которая им вовсе не запрещена. Может возникнуть вопрос – если исчезнет понятие «религиозная группа», то не пропадет ли правовая возможность запрета на деятельность религиозных групп, осуществляющих противоправную деятельность. Если сейчас это предусмотрено ст. 14 ФЗ «О свободе совести…», то ведь нельзя будет запретить то, чего нет? Ответ, на наш взгляд, дает Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 11 от 28 июня 2011 г. «О судебной практике по уголовным делам экстремистской направленности», согласно которому: «для признания организованной группы экстремистским сообществом не требуется предварительного судебного решения о запрете либо ликвидации общественного или религиозного объединения либо иной организации в связи с осуществлением экстремистской деятельности». Таким образом, устранение понятия «религиозная группа» не создаст условий безнаказанности для религиозных экстремистов. Судебная практика дает повод говорить скорее о тенденции относить к экстремизму даже то, что от него подчас очень далеко, а не о «попустительстве» экстремизму. Теперь несколько замечаний о переменах, предлагаемых в отношении религиозных организаций. В нынешнем виде ФЗ «О свободе совести…» использует общее (родовое) понятие «религиозное объединение» (присутствующее в тексте Конституции), объемлющее два частных (видовых) понятия: «религиозная группа» и «религиозная организация». После отказа от понятия «религиозная группа» содержание понятий «религиозное объединение» и «религиозная организация» могло оказаться тождественным. Чтобы избежать этого, авторы законопроекта искусственно выделили в качестве отдельного видового понятия учреждения профессионального религиозного образования: «религиозные объединения могут создаваться в формах религиозных организаций и учреждений профессионального религиозного образования», установив тем самым, с точки зрения логики понятий, что учреждения профессионального религиозного образования не являются религиозными организациями. Осталось при этом неясным, к какому из двух видовых понятий будут причислены иные религиозные учреждения, например монастыри. Правда, руководящие или координирующие органы, учреждаемые централизованными религиозными организациями «очень логично» продолжают относиться к религиозным организациям. Если уж городить такую искусственную конструкцию ради того, чтобы конституционный термин «религиозное объединение» не совпал с «религиозной организацией», корректней было бы предложить формулу «религиозные объединения могут создаваться в формах религиозных организаций и религиозных учреждений». И, наконец, последнее (но не по важности!) замечание. Предлагаемый законопроект снова свидетельствует о линии на «принудительную коллективизацию», «устройство колхозов» для местных религиозных организаций. Для РПЦ, РКЦ, старообрядцев-поповцев, некоторых течений протестантизма характерна иерархическая структура отношений между централизованными и местными религиозными организациями. Это удобно и для органов власти – кто-то один «старший», «главный», говорит от имени всех и отвечает за всех. Но для мусульман, старообрядцев-беспоповцев, иудеев, части протестантских конфессий типична высокая степень независимости, самостоятельности местных религиозных организаций. Игнорируя это, российские власти навязывают всем конфессиям удобный и понятный для них принцип субординации, иерархичности, единоначалия. Очень ярко этот подход проявился в Федеральном законе от 30 ноября 2010 г. № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности». Согласно его положениям, «объекты культурного наследия федерального значения передаются в собственность только централизованным религиозным организациям» (ст. 5, ч. 1); «основанием для рассмотрения вопроса о передаче религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения является заявление религиозной организации (в произвольной форме), представленное в письменной форме в уполномоченный орган после согласования с вышестоящим руководящим органом (центром) религиозной организации» (ст. 6, ч 1). В результате принятия этих законоустановлений местная религиозная организация, в том числе своими силами построившая несколько веков назад свой храм, не может получить его, как минимум, без разрешения «религиозного начальства» (ЦРО), подчас находящегося далеко в другом городе и возникшего только после 1990 г. Просто так удобнее нашим чиновникам – подчинять все конфессии принципам централизации. Та же логика прослеживается и в рассматриваемом законопроекте. Местная религиозная организация должна либо «войти под крыло» централизованной религиозной организации, либо в течение 10 лет существовать в режиме тех самых ограничений, которые впервые были предусмотрены для «религиозных организаций, не имеющих документа, подтверждающего их существование на соответствующей территории на протяжении не менее пятнадцати лет» статьей 27 ФЗ «О свободе совести…». Конечно, нельзя игнорировать социальные проблемы, возникающие в связи с деятельностью в России автономных, никем не контролируемых, тяготеющих к экстремизму местных религиозных организаций. Особенно остро эта проблема стоит для мусульманских организаций. Однако, «под каток» социальной необходимости не должны подпадать религиозные общины, традиционно существующие «в автономном режиме». После недавнего решения ЕСПЧ, связанного с 15-летним «испытательным сроком» представляется, что вышепоименованные положения ФЗ «О передаче имущества…», равно как и нормы рассматриваемого законопроекта (если он станет законом) просуществуют до первого иска в Конституционный Суд РФ или в ЕСПЧ. Забавно, что «колхозостроительные» законодательные инициативы трансформируются в законы при поддержке религиозных организаций. То есть власть формально соблюдает требование п.7 ст. 8 ФЗ «О свободе совести…»: «Органы государственной власти при рассмотрении вопросов, затрагивающих деятельность религиозных организаций в обществе, учитывают территориальную сферу деятельности религиозной организации и предоставляют соответствующим религиозным организациям возможность участия в рассмотрении указанных вопросов». У участвующих в обсуждении законопроектов представителей централизованных религиозных организаций спрашивают: «согласны ли вы с законопроектом, который поставит местные религиозные организации в ещё большую зависимость от вас?» - и те дружно отвечают: «Да, согласны!». И законодатель говорит: «религиозные организации одобряют!». Не призывая устроенные по иерархическому принципу конфессии к «перестройке» своей организации на демократический лад, заметим, что в процессе законотворчества надо помнить и о правах религиозных меньшинств. Чтобы им не приходилось вспоминать ленинское определение бюрократизма «формально правильно, а по существу – издевательство». Шахов Михаил Олегович доктор философских наук, профессор