Документ. Проект Заключения Общественной палаты РФ по результатам общественной экспертизы проекта Федерального закона о передаче имущества религиозного назначения

Проект

Заключение

Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта федерального закона  № 391395-5 «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности»

Общественной палатой Российской Федерации проведена общественная экспертиза проекта федерального закона № 391395-5 «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности» (далее – законопроект).

Общественная палата поддерживает позицию государства о необходимости решения вопроса о передаче находящегося в государственной или муниципальной собственности движимого и недвижимого имущества религиозного назначения религиозным организациям, с обязательным определением порядка и условий такой передачи.

В то же время, по мнению Общественной палаты, ряд подходов к достижению заявленных целей представляется не обоснованным с точки зрения организации сохранности передаваемого имущества, доступности к нему нерелигиозной части населения и граждан, придерживающихся иных вероисповеданий, согласованности с действующим законодательством.

Общественная палата считает необходимым внести следующие изменения в представленный законопроект.

1. Законопроект вызывает нарекания с точки зрения юридической техники и согласованности с действующим законодательством.

А. В определение имущества религиозного назначения включается и движимое, и недвижимое имущество. В соответствии с законодательством имущество, находящееся в собственности государства или муниципального образования, закреплено за государственными и муниципальными учреждениями на праве оперативного управления. Однако государство или муниципальное образование как собственник, согласно ст.ст. 120 и 296 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), не вправе распоряжаться имуществом, закрепленным за государственным или муниципальным учреждением, без согласия самого учреждения, пока такое имущество не изъято из оперативного управления. Учитывая то, что российское гражданское законодательство защищает право оперативного управления наравне с правом собственности (и в том числе от самого собственника – ст. 305 ГК РФ), без согласия учреждения имущество не может быть изъято. Исключения: излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению движимое имущество (ст. 296 ГК РФ) либо используемое не по назначению или находившееся во владении ликвидированного музея недвижимое имущество (ст. 29 Федерального закона от 26.05.1996 № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации   и музеях Российской Федерации» (далее – Закон «О Музейном фонде)).
       Таким образом, учреждение может не дать своего согласия на передачу имущества религиозной организации, что по общему правилу исключает возможность изъятия у учреждения данного имущества, а принятый Законопроект в то же время будет обязывать уполномоченный орган государственной власти или местного самоуправления данное имущество все-таки передать.

Б. Часть 4 статьи 5 законопроекта предусматривает, что «в случае, если передача религиозным организациям государственного или муниципального недвижимого имущества религиозного назначения, принадлежащего на праве хозяйственного ведения или оперативного управления государственным (муниципальным) унитарным предприятиям или государственным (муниципальным) учреждениям, невозможна без предоставления указанным предприятиям или учреждениям обеспечивающих их деятельность служебных и производственных помещений, а также в случае, если передача религиозной организации здания (помещения), в котором размещена организация культуры, невозможна без предоставления указанной организации культуры равноценного здания (помещения) (далее - мероприятия по высвобождению имущества), то такая передача осуществляется в соответствии с планом передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения».

При этом согласно той же части 4 статьи 5 Законопроекта, «предложение о включении имущества в план передачи религиозным организациям имущества религиозного назначения подготавливается соответствующим уполномоченным органом на основании заявления религиозной организации о передаче имущества религиозного назначения в срок не позднее 1 года со дня его принятия к рассмотрению, подлежит согласованию с органом государственной власти (органом местного самоуправления), в ведении которого находится государственное (муниципальное) унитарное предприятие или государственное (муниципальное) учреждение, которому принадлежит на вещном праве имущество, подлежащее высвобождению».

Необходимо отметить, что данное положение носит сугубо формальный характер, так как Законопроект не предусматривает в качестве основания для отказа в передаче имущества отсутствие согласования органом государственной власти (органом местного самоуправления) и такое согласование (или отказ в согласовании) не влекут за собой никаких правовых последствий.

Авторами законопроекта в части 3 статьи 7 предложено установить, срок передачи религиозной организации государственного или муниципального имущества религиозного назначения, который не может превышать 6 лет со дня принятия к рассмотрению заявления религиозной организации.

Это означает, что при отсутствии необходимых помещений и финансирования при перемещении организаций культуры из помещений,  которые планируется  передать  религиозным организациям (в течение 6 лет),  может оказаться, что такие организации могут остаться либо вообще без помещений, либо будут размещены в зданиях,  непригодных для осуществления их деятельности. В этом случае могут быть нарушены права и законные интересы как государственных и муниципальных организаций, так и граждан, пользующихся услугами названных организаций.

Кроме того, данное положение законопроекта противоречит части 6 статьи 53 «Основ законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. ВС РФ 09.10.1992 № 3612-1) (далее – Основы законодательства о культуре), где указано, что «При передаче здания, в котором размещена организация культуры, другим предприятиям, учреждениям и организациям (в том числе религиозным) государственные органы, осуществляющие передачу, обязаны предварительно предоставить организации культуры равноценное помещение».

Таким образом, положения законопроекта подменяет установленную вышеназванным законом обязанность предоставления равноценного помещения  - возможностью предоставления равноценного помещения.

В. Имущество религиозного назначения, представляющее собой объекты культурного наследия народов Российской Федерации, не может быть отчуждено из государственной собственности (статья 50 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее – Закон «Об объектах культурного наследия…»).

 Такое имущество, согласно предложенной редакции части 2 статьи 4 законопроекта, может передаваться только в безвозмездное пользование. Однако к особо ценным объектам культурного наследия может быть отнесено как имущество, так и само учреждение культуры, за которым закреплено данное имущество (пункт 1 Положения об особо ценных объектах культурного наследия народов Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 30.11.1992 № 1487). Как правило, к особо ценным объектам культурного наследия отнесено именно учреждение, а не закрепленное за ним имущество. Таким образом, представленный законопроект допускает возможность изъятия из государственной собственности отдельных объектов, фактически являющихся особо ценными объектами культурного наследия, что противоречит действующему законодательству.

Г. Представляется недопустимым использование в законопроекте такого оборота, как «имущество религиозного назначения, относящееся к музейным предметам и коллекциям, входящим в состав Музейного фонда Российской Федерации» (ст. 1 и ч. 2 ст. 12 законопроекта), поскольку прямо противоречит законодательству в сфере Музейного фонда Российской Федерации.

В составе Музейного фонда Российской Федерации не может находиться «имущество религиозного назначения», поскольку в Музейный фонд включаются «культурные ценности, качество либо особые признаки которых делают необходимым для общества их сохранение, изучение и публичное представление» (ст. 3 Закона «О Музейном фонде…»). Даже в том случае, если религиозная организация создает свой, церковный музей, то находящиеся в таком музее предметы уже не являются «имуществом религиозного назначения».

В связи с изложенным Общественная палата Российской Федерации полагает целесообразным предложить следующее:

1. Ввести в законопроект механизм обязательного учета мнения государственного или муниципального учреждения о возможности и целесообразности передачи имущества религиозной организации.

2. Ввести в законопроект положение об обязательном предоставлении государственным или муниципальным учреждениям и унитарным предприятиям помещений взамен недвижимого имущества религиозного назначения, передаваемого религиозным организациям, если подобная передача приведет к невозможности осуществления учреждением или унитарным предприятием своих уставных целей. Установить, что передаваемые таким образом помещения должны быть пригодны для использования в уставных целях государственных и муниципальных учреждений и унитарных предприятий, а также достаточны для достижения таких целей.

3. Обеспечить правовую защиту отдельного имущества, находящегося на хранении или выставленного для публичной демонстрации в учреждениях культуры - объектах культурного наследия.

4. Исключить из текста Законопроекта оборот «имущество религиозного назначения, относящееся к музейным предметам и коллекциям, входящим в состав Музейного фонда Российской Федерации».

5. Исключить возможность прекращения права оперативного управления учреждений культуры на имеющие изначальное культовое предназначение помещения, находящиеся в составе светского здания (домовые, дворцовые церкви), предусмотрев лишь возможность совместного их использования по договору между учреждением культуры и религиозной организацией.

2. Необходимо также отметить, что в предлагаемом тексте законопроекта не нашли отражения ряд крайне важных вопросов.

Например,

 нет механизма согласования передачи объектов религиозного назначения с государственными и муниципальными учреждениями, за которыми в настоящий момент такие объекты закреплены;

не предусмотрен механизм осуществления контроля за использованием переданного религиозной организации имущества. Кроме того, серьезные затруднения при реализации положений законопроекта, на наш взгляд,  вызовет отстранение от осуществления контроля за состоянием передаваемых объектов, сотрудников музеев и иных учреждений, которые специализируются на сохранении и восстановлении исторических ценностей;    

  в законопроекте не содержится положений об ответственности религиозной организации за сохранность переданного ей имущества, и за его использование не по назначению;

Кроме того, предложенный законопроект не определяет механизм оценки возможности передачи того или иного имущества религиозной организации.

Как уже было сказано выше, многие объекты культурного наследия не могут быть использованы при отправлении религиозных обрядов без нанесения им серьезного вреда. Более того, такой вред может быть нанесен даже малейшим изменением условий хранения объекта,  а это может произойти при его передаче религиозной организации.

 Следовательно, передаче религиозной организации каждого объекта культурного наследия должна предшествовать экспертиза состояния объекта, результат которой должен предопределять решение о возможности его передачи.

В этой связи полагаем  необходимым:

 1. Определить порядок осуществления контроля за сохранностью и целевым использование передаваемых религиозным организациям объектов культурного наследия.

2. Обеспечить возможность специалистам в области сохранения и восстановления объектов культурного наследия – сотрудникам соответствующих государственных и муниципальных учреждений, осуществлять текущий контроль за состоянием передаваемых объектов культурного наследия, а также наделить указанных сотрудников  полномочиями по даче заключения о необходимости изъятия объекта культурного наследия из владения религиозной организации.

3. Предложить вести в законодательство положения, предусматривающие конкретные санкции за нарушение условий сохранения и использования переданного объекта культурного наследия.

4. Определить порядок обязательного проведения экспертизы состояния объекта культурного наследия, на который претендует религиозная организация, на предмет возможности такой передачи и последующего использования при отправлении религиозных обрядов без вреда данному объекту, а также на предмет определения условий хранения и эксплуатации данного объекта.

Предусмотреть в качестве переходных положений проведение в плановом порядке дополнительной государственной историко-культурной экспертизы всех объектов культурного наследия, происхождение которых связано с религиозной деятельностью, на предмет установление возможности использования данных объектов в богослужебных и иных религиозных целях, а при наличии, в принципе, такой возможности – определения условий хранения и эксплуатации объекта, необходимых для его сохранения.

 При принятии законопроекта следует учитывать, что в настоящее время возможность передачи в собственность религиозной организации имущества религиозного назначения, представляющего собой объекты культурного наследия, уже существует.

Она предусмотрена в части 2 статьи 50 Закона «Об объектах культурного наследия…». При этом механизм передачи имущества закреплен в Положении «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения», утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2001 № 490.

В названном Положении учтено большинство деталей и механизмов   изложенных в частях 1 и 2 настоящего заключения. По мнению специалистов, данный документ учитывает интересы не только религиозных организаций (что достаточно очевидно в отношении рассматриваемого законопроекта), но интересы государства и общества в сохранении исторических и культурных ценностей.

 При проведении общественной экспертизы был выявлен ряд концептуальных проблем, ставящих под вопрос целесообразность принятия подобного законодательного акта.

Предлагаемый законопроект противоречит ряду принципов, закрепленных Конституцией Российской Федерации и международными нормативными актами.

Так, согласно части 2 статьи 44 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Аналогичная норма закреплена в статье 12 Основ законодательства РФ о культуре, где указано что, каждый человек имеет право на приобщение к культурным ценностям, на доступ к государственным библиотечным, музейным, архивным фондам, иным собраниям во всех областях культурной деятельности».

Статья 30 названных Основ законодательства Российской Федерации о культуре устанавливает, что «государство ответственно перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ».

Вместе с тем, передача объектов культурного наследия, культурных ценностей или иных аналогичных объектов в собственность или безвозмездное пользование религиозных организаций повлечет за собой невозможность доступа к таким объектам для граждан иных вероисповеданий. В частности, доступ может быть ограничен внутренними правилами религиозной организации, внутренними убеждениями человека, не позволяющими посещать культовые объекты иных конфессий.

 В результате объекты культурного наследия федерального значения могут оказаться недоступны для немалой доли российских граждан, притом, что такие объекты могут передаваться только централизованным религиозным организациям (ст. 5 законопроекта). Менее значимые объекты, в случае их передачи местной религиозной организации (а для создания таковой требуется всего 10 человек – ст. 8 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях»), окажутся недоступными для большинства граждан.

Положения законопроекта вступают в прямое противоречие со статьей 9 Основ законодательства РФ о культуре: «Права человека в области культурной деятельности приоритетны по отношению к правам в этой области государства и любых его структур, общественных и национальных движений, политических партий, этнических общностей, этноконфессиональных групп и религиозных организаций, профессиональных и иных объединений».

 В законопроекте предлагается прямо противоположное положение о приоритетности прав и интересов этноконфессиональных групп и религиозных организаций перед правами человека в области культурной деятельности.

Согласно части 3 статьи 44 Конституции Российской Федерации, «каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». Из этого следует, что Конституция России в качестве приоритета определяет сохранение, а не использование объектов культурного наследия.

Аналогичная линия проводится в нормах международного права, которые, в соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, являются частью российской правовой системы и имеют приоритет над нормами законодательства.

 Так, согласно статье 4 Конвенции ЮНЕСКО «Об охране всемирного культурного и природного наследия» (Париж, 16.11.1972), каждое государство – сторона Конвенции признает, что обязательство обеспечивать выявление, охрану, сохранение, популяризацию и передачу будущим поколениям культурного наследия, которое расположено на его территории, возлагается прежде всего на него (но не на религиозные организации, находящиеся на его территории).

При этом государство должно стремиться принимать соответствующие юридические, научные, технические, административные и финансовые меры для выявления, охраны, сохранения, популяризации и восстановления культурного наследия (п. «d» ст.5 Конвенции ЮНЕСКО).

Целью же религиозных организаций является не сохранение культурного наследия, а исповедание и распространение веры (п. 1 ст. 8 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях»), для сохранения культурных ценностей существуют специальные учреждения с соответствующими уставными задачами – музеи. Учитывая то, что Российская Федерация – это светское государство, в котором религиозные объединения отделены от государственных структур (ст. 14 Конституции Российской Федерации), возложение на религиозные организации обязанностей государства представляется недопустимым.

На основании изложенного Общественная палата Российской Федерации считает необходимым рекомендовать авторам законопроекта доработать его с учетом высказанных предложений и замечаний.