От реституции к конфликтам интересов. Интервью с профессором Михаилом Шаховым о положениях законопроекта о передаче имущества религиозным организациям и возможных последствиях его принятия

Интервью с доктором философских наук, профессором кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета Михаилом Олеговичем Шаховым.

СПЦ: Уже на протяжении двух лет в прессе периодически появляется информация о подготовке законопроекта, на основании которого религиозным организациям будет возвращено их имущество, национализированное после Октябрьской революции. Что за проект закона готовится и кем?

Михаил Шахов: Министерством экономического развития РФ во взаимодействии с представителями крупнейших российских конфессий и экспертами разрабатывается проект Федерального закона «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности». В настоящее время он еще не вносился на рассмотрение в Государственную Думу.

Полных и всеобъемлющих данных о количестве сохранившихся до нашего времени культовых зданий дореволюционной постройки, насколько мне известно, не существует. Тем не менее, можно говорить, что речь идет о нескольких тысячах объектов. Порядка 90% из них по конфессиональной принадлежности относятся к Православию. На 2006 год в качестве памятников истории и культуры состояло на учете 15 000 объектов, из них 6 000 федерального, 9 000 местного значения. Среди памятников федерального значения насчитывалось 5692 православных, 28 католических, 45 протестантских, 74 мусульманских, 17 буддистских (старообрядческие объекты, видимо, числятся среди православных). Достоверных данных о распределении по конфессиям памятников местного значения и культовых объектов, не охраняемых как памятники истории и культуры, у меня нет, но полагаю, что оно примерно такое же.

- Можно ли называть готовящееся решение «реституцией», «возвращением имущества»?

- Прежде всего, необходимо отметить, что речь идет не о реституции, не о возврате прежним собственникам имущества религиозного назначения, национализированного Советской властью. Религиозные организации, существовавшие в России до революции, были ликвидированы как юридические лица в 1918 году. До 1990 года существовавшие в СССР религиозные объединения не обладали правами юридического лица. В Советском Союзе существовала довольно странная с точки зрения гражданского права ситуация. Религиозное объединение после регистрации уполномоченным органом власти получало в безвозмездное пользование культовое здание, заключало соответствующий договор безвозмездного пользования. Таким образом, имущественное право безвозмездного пользования вроде бы было, но субъекта права, юридического лица не существовало. Можно считать, что имущество было в коллективном пользовании физических лиц, членов данного религиозного объединения, которые, кстати, несли материальную ответственность перед государством за сохранность этого имущества.

С 1990 года в соответствии с Законом РСФСР «О свободе вероисповеданий» религиозные объединения получили возможность пользоваться правами юридических лиц. Однако вновь создаваемые юридические лица не являются ни «восстановленными» юридическими лицами, которые были ликвидированы после 1918 года, ни их правопреемниками.

Ликвидация юридического лица в чем-то подобна смерти физического лица, оно тоже не может «воскреснуть» после ликвидации. Создаваемые в наше время религиозные организации – юридические лица могут принимать названия приходов, общин, монастырей, существовавших до революции, могут в историческом, духовном плане рассматриваться как «воссозданные» религиозные организации. Например, многие местные религиозные организации – приходы Русской православной церкви указывают в своих уставах: «приход создан в… 17хх г., 18хх г., восстановлен в 199х г.». Но гражданско-правового механизма, позволяющего признать вновь созданное юридическое лицо правопреемником юридического лица, ликвидированного несколько десятилетий назад, не существует.

В силу указанных причин речь идет о передаче имущества религиозного назначения новым, созданным после 1990 года религиозным организациям, хотя при этом должно учитываться историческое и конфессиональное преемство.

- Передача религиозным организациям храмов, монастырей, других культовых зданий достаточно активно осуществляется в России уже более 15 лет. Что изменит готовящийся закон?

- Основной новеллой готовящегося проекта закона является императивная норма об обязательности передачи имущества религиозного назначения религиозной организации обратившейся с соответствующей просьбой при отсутствии строго определенных оснований для отказа. Существующее законодательство регулирует процесс передачи имущества диспозитивной нормой, в соответствии с которой уполномоченный орган власти свободен принимать решение: удовлетворить или отклонить просьбу о передаче имущества, передать его в собственность или же в безвозмездное пользование религиозной организации. Если коротко, действующая норма говорит о том, что орган власти может передавать имущество по просьбе религиозной организации (а может и не передавать!), а проектируемая – о том, что он будет обязан это сделать.

После принятия в 2002 году Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)» нет больше препятствий для того, чтобы передавать культовые здания, охраняемые как памятники, в собственность религиозных организаций. Но в реальности число случаев такой передачи ничтожно. Тысячи культовых зданий, которые уже используются в богослужебных целях, остаются государственной собственностью. Типичный отказ передать объект в собственность религиозной организации формулируется примерно так: «поскольку объект уже передан вам в безвозмездное пользование, то нецелесообразно (или нет возможности) передать его вам в собственность)». Новый закон существенно укрепляет права религиозных организаций на получение имущества.

- В каких случаях в передаче имущества может быть отказано?

- Оснований для отказа в просьбе о передаче имущества немного. Во-первых, если это особо ценный объект историко-культурного наследия, не подлежащий в соответствии с законодательством отчуждению из государственной собственности (например, соборы Московского Кремля). Во-вторых, если имеется несоответствие по конфессиональной принадлежности имущества. Мечеть не отдадут христианам, синагогу – буддистам и т.д. Хотя можно предвидеть некоторые межконфессиональные и внутриконфессиональные споры. В-третьих, если имущество не признано имуществом религиозного назначения (например, принадлежавший до революции религиозной общине доходный дом или фабрика).

- А как же тогда сложится судьба различных подсобных построек при храмах?

- Проект закона разрешает эту проблему, опираясь на такие понятия Гражданского кодекса РФ как «сложная вещь», «главная вещь и принадлежность». Наравне с имуществом, непосредственно используемым для совершения богослужений, других видов религиозной деятельности (отмечу, правда, что нет законодательного определения понятия «религиозная деятельность»), в состав объектов религиозного назначения входят здания и сооружения, иное имущество, с которым передаваемое имущество религиозного назначения образует единое целое, которые предназначены для его обслуживания. Очевидно, что если рассматривать храм, дом причта и сторожку как три отдельных объекта, то два последних можно отнести к объектам нерелигиозного назначения, соответственно, не подлежащим безвозмездной передаче. Так же и в монастырях, где есть корпуса для проживания братии, здания для размещения паломников, хозяйственные помещения. Все это имущество, как не подлежащее безвозмездной передаче, религиозным организациям пришлось бы выкупать у государства или утратить. Законопроект создаст возможность для безвозмездной передачи таких объектов.

Иногда на территории монастырских и иных культовых комплексов, которые в советское время использовались не по назначению, были сооружены постройки, не имеющие никакого отношения к религиозной жизни: жилые дома, склады, мастерские и т.д. Конечно, неправильно ни сохранять такой объект внутри возрождающегося монастыря, ни требовать от религиозных организаций выкупить его для последующего сноса или перестройки. Такие «инородные тела» возникшие внутри религиозных комплексов также надо передавать религиозным организациям, чтобы не создавать непреодолимых препятствий возрождению обезображенных в советское время религиозных архитектурных ансамблей и комплексов.

- Если домовый храм расположен в дворянской усадьбе или больничном комплексе зданий, возникнет ли необходимость отдать религиозной организации весь этот объект?

- Ответ заложен в ст. 135 ГК РФ, согласно которой принадлежность следует судьбе главной вещи. Не больница или усадьба построены для обслуживания часовни, а наоборот. Другое дело, надо по возможности обеспечивать возможность совершения богослужений в таких культовых сооружениях. К сожалению, не представляется возможным обязать все учреждения, занимающие такие объекты, обеспечить возможность совершения богослужений во всех бывших домовых храмах, часовнях, иных помещениях для отправления религиозных культов. Как и в настоящее время, эта проблема сможет решаться по договоренности между учреждением и религиозной организацией о совместном пользовании помещением.

- Ваш прогноз: как будет развиваться процесс передачи имущества после принятия закона?

- После принятия закона, реализация его норм повлияет на судьбу имущества религиозного назначения, доныне не переданного религиозным организациям и на положение такого имущества, которое уже передано им на праве безвозмездного пользования.

В отношении ситуаций первого вида можно прогнозировать медленный прогресс передачи без радикальных скачков. В конце концов, если за прошедшие 15-20 лет не было изыскано финансовых и организационных возможностей освободить культовое здание от сторонних пользователей и предоставить верующим, нельзя ожидать, что эти возможности вдруг всюду изыщутся. Тем более что и Гражданский кодекс РФ, и законопроект защищают права организаций, которые ныне размещаются в культовых зданиях, их нельзя просто выбросить на улицу. Но сейчас религиозной организации можно просто отказать в передаче такого здания. (Несколько лет назад сам видел ответ властей на просьбу вывести отдел милиции из монастырского здания – «предлагаем отложить рассмотрение вопроса до стабилизации экономической ситуации в стране»). После принятия закона власти будут обязаны удовлетворить соответствующую просьбу религиозной организации, составить план со сроками вывода сторонних организаций и принять меры по изысканию помещений для их переезда. То есть чуда не произойдет, разом все музеи и конторы из храмовых и монастырских зданий не исчезнут, но «процесс пойдет».

- Какие изменения произойдут с культовыми зданиями, уже используемыми религиозными организациями?

- Религиозные организации, ныне владеющие имуществом религиозного назначения на праве безвозмездного пользования, смогут по своему желанию, либо получить это имущество в собственность, либо продолжать владеть им на праве безвозмездного пользования.

В прошедшие годы представители Русской православной церкви, других конфессий неоднократно высказывали свою позицию по этому вопросу. Ситуация, когда храмы и другое имущество, национализированное советской властью, остается государственной собственностью, которой верующим только «дали попользоваться», оценивается как ненормальная. Однако, не все так просто. В частности государственное финансирование реставрации и содержания памятников истории и культуры у нас и так не всегда на высоте. Если же такой храм или монастырь перейдет в церковную собственность, финансирование уж точно не увеличится и вообще не факт, что будет выделяться. Например, во Франции Католическая церковь очень довольна тем, что почти 40 000 культовых зданий стали после 1905 года собственностью государства и коммун. Собственники несут бремя содержания и реставрации зданий и обязаны предоставлять их для отправления католического культа. Протестанты же во Франции получили после принятия закона об отделении церквей от государства свои храмы в собственность и бремя их содержания в придачу. Один французский протестантский лидер не так давно сказал в сердцах, что хорошо бы нам подарить свои храмы государству.

- Что же дает религиозным организациям обретение права собственности на национализированное имущество, кроме морального удовлетворения от мысли, что «мы – хозяева!»?

- Большую правовую защищенность имущества, возможность распоряжаться им. Речь идет не только о праве сдавать имущество в аренду и иными способами извлекать доходы. Сейчас религиозная организация не вправе самостоятельно передать находящееся у нее на праве безвозмездного пользования движимое или недвижимое имущество другой религиозной организации. Нужно соответствующее решение собственника, то есть государства. Кроме того, централизованные религиозные организации смогут более эффективно контролировать использование имущества в местных религиозных организациях. Сейчас имущественные отношения строятся по «советской схеме», когда государство-собственник дает имущество в безвозмездное пользование непосредственно местной религиозной организации, например, православному приходу. Эта схема была сознательно ориентирована на ослабление влияния церковной иерархии на управление имуществом.

Переход имущества в собственность религиозных организаций создаст возможность для реализации иной схемы. Собственником имущества сможет быть централизованная религиозная организация, которая будет передавать его в пользование входящим в ее структуру местным религиозным организациям, при необходимости изымать его, перераспределять. Конечно, каждая конфессия будет вправе самостоятельно выбирать, кто будет собственником – верховный религиозный центр или местные общины верующих.

- Существует ли опасность того, что полученное от государства в собственность имущество будет использоваться не в религиозных целях, а для коммерческой деятельности?

- Некоторое время назад, когда в прессе возник очередной ажиотаж вокруг сообщения о разработке законопроекта, в комментариях звучало, что Русская православная церковь станет богатейшим собственником в России, богаче «Газпрома». Во-первых, не факт, что Русская православная церковь пойдет по очерченному выше пути и сделается единым собственником всего имущества, а не распределит его между приходами. В последнем случае у нас будет несколько тысяч канонически единых, но в гражданско-правовом смысле разных, отдельных собственников. Во-вторых, номинальная стоимость имущества религиозного назначения не тождественна его коммерческой ценности. Предположим, есть у религиозной организации в собственности культовое здание XVI века, которое имеет такую-то оценочную стоимость. Если оно охраняется как памятник, режим его использования регламентирован законодательством и охранным обязательством. Гражданские уставы религиозных организаций, как правило, запрещают использовать богослужебное имущество в иных целях. В качестве залога для получения кредита его также нельзя использовать, поскольку на имущество богослужебного назначения не обращается взыскание по требованиям кредиторов. Ни один банк под такой залог кредит не даст. То есть имущество религиозного назначения имеет стоимость, которую невозможно или почти невозможно обратить в деньги. В то же время не вижу причин, почему нельзя сдать в аренду какие-нибудь монастырские склады, чтобы на полученные деньги реставрировать этот монастырь.

Первоначально в ходе подготовки законопроекта предполагалось на какой-то срок ограничить право религиозных организаций распоряжаться полученным в собственность имуществом, изменять характер его использования. От этой идеи отказались и, я думаю, правильно, иначе получалось, что это какая-то «не совсем собственность». В конце концов, само политическое решение о передаче имущества в собственность основано на уважении и доверии к религиозным организациям. Если же предполагать, что новые собственники тут же бросятся продавать и сдавать в аренду храмы, не стоило бы и начинать эту передачу. В конце концов, именно нынешний собственник, то есть государство десятилетиями разрушало храмы, превращало их в склады, мастерские и т.д. Поэтому чрезмерная забота власти по поводу будущего нецелевого использования имущества религиозными организациями выглядит несколько карикатурно в контексте российских исторических реалий.

- Какое еще имущество, кроме культовых зданий, будет возвращаться в собственность религиозных организаций?

- Решение о передаче имущества религиозного назначения распространяется не только на недвижимость, но и на движимое имущество. В реальности к последнему могут относиться иконы, облачения священнослужителей, другие предметы культа и богослужебные книги, ныне пребывающие в музеях и библиотеках. Однако на них распространяются нормы законодательства о музейном, библиотечном, архивном фондах, ограничивающие возможность их отчуждения из государственной собственности, изъятия из музеев, библиотек и архивов. По моему мнению, вполне допустимо вернуть в церкви лежащие в запасниках музеев иконы, другие предметы богослужебного назначения. Но не все те уникальные памятники древности, которые нельзя вынести из музейных условий, не повредив их сохранности. Что же касается находящихся в библиотеках и архивах книжных собраний, архивов, то они уже вряд ли могут рассматриваться как имущество религиозного назначения. Да, Евангелие-апракос XII или XIII века изначально предназначалось именно для богослужения, но сейчас, в отличие от древней иконы, его невозможно использовать в богослужебных целях, его место в древлехранилище. Проблема судьбы движимого имущества религиозного назначения потребует специальных дополнительных решений, учитывающих специфику ситуаций. Прямое применение принципа «отдать все религиозным организациям по конфессиональной принадлежности» здесь не самый лучший выход. В самом начале 1990-х годов я выступал за то, чтобы отдать абсолютно всё национализированное. Но опыт, в том числе нескольких лет работы сотрудником Отдела рукописей РГБ в 1990-е годы, научил меня подходить к проблеме более взвешенно.

- Какие сложности могут возникнуть в процессе применения закона, уже после его принятия?

- Во-первых, как уже отмечалось выше, процесс освобождения культовых зданий, ныне используемых не по назначению, все равно будет тормозиться сложностями по организации нового местопребывания нынешних пользователей.

Во-вторых, мне, как человеку, имеющему не только теоретические познания, но и некоторый практический опыт в данной области внушают очень большие опасения возможные бюрократические трудности при передаче в собственность религиозной организации уже используемого ею объекта. Представим себе находящийся в безвозмездном пользовании местной религиозной организации храм, в котором уже 5, 10, 15 или 150 (есть и такие!) лет идет богослужение, никакой музей или контору выселять не надо. Казалось бы, все просто, но не тут-то было. Для перевода храма в собственность вначале потребуется подать в уполномоченный орган власти заявление с приложением пакета документов (уставные документы, исторические справки…) Отмечу, что далеко не всегда удается подать документы с первого захода, у чиновников часто находятся претензии – «здесь нужен подлинник», «это не так оформлено», «нужна нотариальная копия» и т.д. Потом надо ждать принятия решения о передаче объекта в собственность, после этого оформить правоустанавливающий документ…

Кажется, всё? Нет, всё только начинается! В соответствии с законом о регистрации прав на недвижимое имущество, теперь пишется заявление о регистрации права собственности, платится госпошлина, собирается комплект документов, включая техническую документацию на здание (вот её бесплатно никто вам не сделает, готовьтесь к серьезным затратам). Если вам повезло и к представленным документам у регистрирующего органа нет претензий, через положенное время религиозная организация получает свидетельство о регистрации права собственности и становится собственником здания.

Наконец, всё?! Нет, ещё земельный участок! Заявление о передаче в собственность земельного участка, на котором расположено ставшее вашей собственностью здание, плюс пакет документов к нему… Ожидание решения, иногда увлекательный процесс уточнения границ земли, на которую вы вправе претендовать. Получение правоустанавливающего документа о праве собственности на землю. Подготовка заявления о регистрации права собственности, проблема кадастрового учета, немалые деньги за изготовление плана земельного участка для регистрации права собственности… Это только примерный очерк основных этапов процедуры, наверное, я что-то упустил. В общем, есть основания предполагать, что многие местные религиозные организации просто не одолеют этот сизифов труд, в финале которого они будут жить, как жили раньше, но почувствовав себя собственниками!

Конечно, отменить процедуру государственной регистрации права собственности на здания и земельные участки невозможно, но как-то упростить весь процесс передачи нужно. Иначе политический эффект от принятия закона может оказаться обратным ожидаемому.

- Возможны случаи, когда на здание, на иное имущество претендует не одна, а две и более религиозные организации. Как будут разрешаться такие споры?

- На мой взгляд, это одна из наиболее сложных и конфликтогенных проблем. Проект закона предусматривает, что передача имущества осуществляется с учетом его конфессиональной принадлежности, и в случае ее несоответствия вероисповеданию религиозной организации – заявителя возможен отказ в передаче. Ряд проблем это снимает. Но есть ситуации, когда конфессиональная принадлежность менялась. Например, мечеть перестроили в православный храм, старообрядческую церковь сделали единоверческой… Особый случай – Калининградская область (бывшая Восточная Пруссия), где в католических и протестантских храмах после 1945 года разместились не только учреждения культуры, но и приходы РПЦ.

Еще более трудна для разрешения проблема внутриконфессиональных споров. В том случае, когда на один объект претендуют две мусульманских, иудейских, буддистских религиозных организации, уполномоченному органу власти, при принятии решения остается только, извините, смотреть на потолок, вычитывая там ответ, кто более достойный претендент. На тот же потолок предстоит смотреть и суду, в который подаст исковое заявление та религиозная организация, которой отказала исполнительная власть. В отношении имущественных споров между РПЦ и «альтернативным православием» результат более предсказуем, но основан он будет не на определенных законом критериях выбора, а на политической воле властей выбирать один из возможных вариантов решения споров.

Я опасаюсь также, что новый закон потенциально способен спровоцировать усиление борьбы за передел имущества, некоторый сорт «религиозного рейдерства». Представим себе мирно-спокойно живущую религиозную организацию, имеющую культовое здание на праве безвозмездного пользования и не собирающуюся забирать его в собственность. Вдруг возникает религиозная организация – «рейдер», того же вероисповедания, но относящаяся к «конкурирующей» централизованной структуре и подает заявление о передаче того самого культового здания ей в собственность. Права безвозмездного пользователя или, говоря языком Гражданского кодекса, ссудополучателя, защищены плохо. Особенно если это договор бессрочного безвозмездного пользования, который государство-собственник может расторгнуть в месячный срок. И тут открываются широкие возможности для административного произвола и коррупции, ибо ничто не мешает уполномоченному органу власти отобрать у «менее правильных» буддистов, мусульман, иудеев здание и отдать «более правильным». Даже если исполнительная власть примет решение в пользу той организации, что уже владеет зданием, за этим может последовать год-два судебных разбирательств. Не исключены даже попытки организаций «альтернативного православия» заявить права на здания, находящиеся в пользовании приходов РПЦ. Маловероятно, что они добьются результата, но череда соответствующих судебных процессов с политическим резонансом может быть затеяна.

- Вы не боитесь спровоцировать «религиозное рейдерство», озвучив эти соображения?

- Гораздо хуже, если незамеченные возможности для рейдерства не будут устранены в законопроекте до того, как он превратится в закон. Я убежден, что в законе должна быть прямо закреплена норма о преимущественном праве религиозной организации, уже пользующейся имуществом, получить его в собственность. Такая норма существенно снизит возможности для рейдерства и попыток передела имущества.

В заключение напомню, что законопроект еще находится в стадии подготовки. Когда мы получим закон после его прохождения через Федеральное Собрание, возможно, он ещё претерпит существенные изменения.

Славянский правовой центр.