Заключение членов Экспертного совета Комитета по изменению режима функционирования зданий религиозного назначения (храмов) и посещению их верующими в условиях режима повышенной готовности и самоизоляции

Здания храмов (культовые здания) и иные здания и объекты, специально предназначенные для богослужений, не входят в круг зданий, учреждений и других объектов, доступ к которым приостановлен нормативными правовыми актами органов государственной власти города Москвы и Московской области в целях противодействия распространению коронавирусной инфекции COVID-2019

Анализ Указов Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ (ред. от 18.04.2020) «О введении режима повышенной готовности» и от 11.04.2020 № 43-УМ (ред. от 18.04.2020) «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории города Москвы в период действия режима повышенной готовности в городе Москве», а также Постановлений Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ (ред. от 18.04.2020) «О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области» и от 11.04.2020 № 177-ПГ (ред. от 18.04.2020) «Об утверждении Порядка оформления и использования цифровых пропусков для передвижения по территории Московской области в период действия режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-2019) на территории Московской области»¹ показывает, что на культовые здания (в том числе здания храмов) и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний (по смыслу пунктов 1 и 2 статьи 16, статей 21 и 21.1 Федерального закона от 26.09.1997 № 125-ФЗ (ред. от 02.12.2019) «О свободе совести и о религиозных объединениях») не распространяется напрямую действие правовых норм указанных правовых актов, которыми было приостановлено посещение определённого круга территорий, зданий, строений и сооружений (второй абзац пункта 3.1 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ, подпункт 2 пункта 8 и др. нормы Постановления Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ. Также не подпадают культовые здания и под действие пункта 4.1 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ, приостанавливающего «посещение гражданами территорий, зданий, строений, сооружений (помещений в них), где осуществляется деятельность организаций и индивидуальных предпринимателей, указанная в приложении 3 к настоящему указу, с учетом особенностей, установленных в нём». При этом важно отметить, что здания религиозного назначения не подпадают под понятие «общественные места» (понимаемое по смыслу второго абзаца пункта 3.1 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ).

Совершенно очевидно, что функциональное предназначение зданий религиозного назначения (храмов) непосредственно и неотъемлемо связано с приёмом (принятием) групп верующих (прихожан) и с проведением в отношении них (с их присутствием) религиозных служб, обрядов, церемоний, совершение действий по так называемому религиозному окормлению и попечению (религиозные обряды, таинства), являющихся по своим содержанию и природе иными, нежели публичные услуги или коммерческие услуги.

Фактический запрет функционирования на определённое время, выраженный словами «временное приостановление», в отношении храмов, включая приостановление проведения богослужений в них и ограничение посещения их верующими, – не может быть установлен органами государственной власти субъектов Российской Федерации, так как в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

При этом важно учитывать, что согласно части 3 статьи 56 Конституции РФ, даже в условиях чрезвычайного положения (которое в настоящее время не введено) не подлежат ограничению ряд прав и свобод, в том числе предусмотренные статьёй 28 Конституции РФ, а именно – «свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними».

Пунктом 2 статьи 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» ясно установлено, что «богослужения, другие религиозные обряды и церемонии беспрепятственно совершаются…». То есть действие этой правовой нормы, учитывая части 3 и 2 статьи 55 Конституции РФ, может быть приостановлено только федеральным законом, с использованием формулировки, обладающей необходимой нормативной определённостью, позволяющей ясно и однозначно понять её правовой смысл, не прибегая к сложной процедуре её интерпретации.

Следует подчеркнуть, что в Указе Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ и Постановлении Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ абсолютно корректно не содержится правовых норм, запрещающих функционирование храмов, проведение богослужений в них, а также их посещение верующими гражданами.

Полагаем юридически возможным введение нормативными правовыми актами федерального уровня правовых норм, устанавливающих временное приостановление функционирования зданий религиозного назначения, в отношении которых доказано (подтверждено, выявлено) наличие случаев заболевания коронавирусной инфекцией лиц, относящихся к религиозному персоналу (религиозных служителей, а также работников), непосредственно осуществляющих религиозные богослужения, без участия которых такие богослужения не могут быть проведены, или существенного числа прихожан. При этом полагаем разумным и юридически обоснованным возможное установление на федеральном уровне прямого запрета посещения зданий религиозного назначения гражданами, у которых выявлено заболевание (инфицированность) коронавирусной инфекцией COVID-2019 и совместно проживающими с ними лицами, а также лицами, контактировавшими с иными больными COVID-19 и/или осуществлявшими в нормативно определённые периоды поездки в страны, посещение которых влечёт необходимость самоизоляции на установленный период (пункты 9.2 и 9.3 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ; пункты 2 и 3 Постановления Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ), и даже лицами старше 65 лет.

В то же время представляется необоснованным применять по отношению абсолютно ко всем зданиям религиозного назначения (безотносительно фактических обстоятельств) и всем верующим требования, определяющие фактические запреты функционирования храмов и запреты посещать храмы.

4.Недопустимость действий по произвольному воспрепятствованию деятельности религиозных организаций в части проведения ими богослужений, других религиозных обрядов и церемоний

Часть 3 статьи 148 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 07.04.2020) устанавливает уголовную ответственность за незаконное воспрепятствование деятельности религиозных организаций или проведению богослужений, других религиозных обрядов и церемоний. И исключения для сотрудников государственных органов там не сделано. Равно как продолжают действовать статьи 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», 286 «Превышение должностных полномочий» и 330 «Самоуправство» Уголовного кодекса Российской Федерации.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020) устанавливает административную ответственность за воспрепятствование осуществлению права на свободу совести и свободу вероисповедания (часть 1 статьи 5.26). И исключения для сотрудников государственных органов там тоже не сделано.

Полагаем, что органы государственной власти федерального уровня вправе и вполне способны оперативно выработать с руководством централизованных религиозных организаций согласованные позиции (в том числе посредством соглашений)² и на их основе принять нормативные правовые акты, устанавливающие меры по обеспечению соблюдения санитарных норм в зданиях религиозного назначения (храмах), включая меры по обеспечению нахождения в них людей на безопасном друг от друга расстоянии, по систематической дезинфекции храмовых помещений, включая их проветривание и реализацию иных противоэпидемиологических мер, с учётом конкретной эпидемиологической ситуации на территории каждого конкретного субъекта Российской Федерации и прогноза по развитию эпидемиологической ситуации. Если это не сделано государственными органами (не осуществлены договоренности в целях поиска оптимальных решений) в каких-то субъектах Российской Федерации или отдельных их районах, то, полагаем, следует считать, основываясь на конституционных нормах и нормах Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях»), что здания религиозного назначения открыты для верующих, которые вправе их посещать в богослужебных и иных религиозных целях без всякого риска быть привлечёнными к административным наказаниям за посещение таких зданий и за нахождение в них (при соблюдении определённого ужесточённого санитарного режима пребывания в храме).

Важно отметить, что действующим законодательством Российской Федерации сотрудники полиции не наделены полномочиями, позволяющими им произвольно закрывать храмы и налагать административные взыскания на их посетителей – верующих за посещение храмов и нахождение в них.

В Москве и Московской области в правовом отношении сложилась следующая ситуация: Указы Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ и от 11.04.2020 № 43-УМ, Постановления Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ и от 11.04.2020 № 177-ПГ не установлены напрямую запреты и ограничения функционирования зданий религиозного назначения и их посещения верующими (гражданам только рекомендовано «воздержаться от посещения религиозных объектов» – сама формулировка здесь предусматривает, что религиозные объекты могут продолжить функционировать в каких-то режимах). Также нет прямого полного запрета функционирования зданий религиозного назначения и в актах главных государственных врачей города Москвы и Московской области³. Более того, Предписание главного государственного санитарного врача по Московской области О.М. Микаиловой от 12.04.2020 № 210-06, судя по доступной информации⁴, допускало функционирование зданий религиозного назначения в определённом ужесточённом санитарном режиме пребывания людей в храме, в том числе «совершать богослужения только при участии клира храма, а также сотрудников и волонтеров, присутствие которых необходимо».

Однако на практике верующие, пришедшие в храм на службу, могут быть произвольно привлечены к ответственности, в соответствующих случаях, по статье 6.3 «Нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения» или статье 20.6.1 «Невыполнение правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 01.04.2020), а также по статье 3.18.1 «Нарушение требований нормативных правовых актов города Москвы, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории города Москвы» Закона г. Москвы от 21.11.2007 № 45 (ред. от 01.04.2020) «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях», статье 3.6 «Нарушение требований нормативных правовых актов Московской области, направленных на введение и обеспечение режима повышенной готовности на территории Московской области» Закона Московской области от 04.05.2016 № 37/2016-ОЗ (ред. от 04.04.2020) «Кодекс Московской области об административных правонарушениях», что, на наш взгляд, является спорным и вызывает сомнение в правомерности такого правоприменения.

В сложившейся ситуации было бы правильно, чтобы сотрудники полиции получили соответствующее разъяснение от МВД РФ о недопустимости необоснованного привлечения верующих к административной ответственности за посещение храмов при условии соблюдения необходимых мер защиты от заражения коронавирусной инфекцией.

5. Законодательно установленные полномочия государственных органов и их должностных лиц по введению ограничительных мероприятий в отношении организаций и объектов, в том числе культовых зданий (храмов)

Согласно законодательству Российской Федерации, должностные лица органов внутренних дел, в том числе полиции, не наделены полномочиями произвольно закрывать здания религиозного назначения (препятствовать их посещению гражданами), такие действия находятся вне пределов компетенции органов внутренних дел.

Вместе с тем, в соответствии с подпунктом 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 26.07.2019) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», главные государственные санитарные врачи и их заместители наделены полномочием при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, «выносить мотивированные постановления о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина) в организациях и на объектах» (то есть, формально, на любых объектах).

Однако при этом следует отметить, что здания религиозного назначения, в силу конституционных гарантий (статьи 14 и 28 Конституции РФ) и детализирующих их гарантий Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях» (пункт 2 статьи 15, пункт 2 статьи 16, статья 4 и др.), а также международно-правовых гарантий, обладают определённой нормативной автономностью, их нормативный режим деятельности регулируется собственным автономным нормативным порядком соответствующей религиозной организации (прежде всего – централизованной). И этот режим, в силу пункта 2 статьи 15 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях», подлежит признанию и уважению светским государством, то есть его органами власти. При этом такое регулирование (в том числе в силу верховенства норм Конституции РФ) минимизирует возможности произвольного и избыточного вмешательства главных государственных санитарных врачей и их заместителей в вопросы функционирования религиозных организаций, являющиеся их внутренними делами.

Являются вполне разумными и юридически обоснованными стремление и попытки органов государственной власти убедить руководство централизованных религиозных организаций попросить, призвать верующих минимизировать посещение храмов, попросить верующих претерпеть некоторые ограничения на религиозных службах, либо призвать их не посещать храмы на определённый период и т.д.

Пункт 8 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ, гласящий: «Рекомендовать гражданам воздержаться от посещения религиозных объектов», – изложен юридически корректно и не вызывает сомнений (в части соответствия полномочиям Мэра Москвы и в части разумной обоснованности). Равным образом, и пункт 7 Постановления Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ, которым гражданам рекомендовано «воздержаться от посещения религиозных объектов», – так же изложен юридически корректно.

Важно подчеркнуть, что речь идёт именно о рекомендации, а не о нормативном запрете с жёсткими санкциями за его несоблюдение. На это указывает не только употребление лексической конструкции «рекомендовать гражданам воздержаться» (даже не рекомендовать прекратить посещать, отказаться посещать, соблюдать запрет или ограничение, а именно рекомендовать воздержаться), но и закрепление этой рекомендации в акте отдельным пунктом (в Указе Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ – до пункта 9 «Обязать граждан» (а не в этом пункте), в Постановлении Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ – после пункта 5 «Обязать» (а не в этом пункте).

В указанных нормах правовых актов высших должностных лиц города Москвы и Московской области, помимо всего прочего, отражено понимание и признание того, что вопросы ограничения конституционной свободы вероисповедания находятся вне компетенции этих должностных лиц.

Также отметим, что Указ Президента Российской Федерации от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» не содержит правовых норм, которые могут быть истолкованы как устанавливающие основания для введения органами государственной власти субъектов Российской Федерации запретов функционирования зданий религиозного назначения, учитывая при этом конституционную гарантию части 3 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (поэтому Президент РФ не может делегировать и соответствующие правомочия высшим должностных лицам субъектов Российской Федерации).

6. Целесообразность указания в нормативных правовых актах субъекта РФ возможности посещения богослужений в зданиях религиозного назначения (храмах) при условии соблюдения необходимых мер защиты от заражения коронавирусной инфекцией

Полагаем, что целесообразно прямо установить исключения из общего запрета гражданам покидать «места проживания (пребывания)» (пункт 12.3 Указа Мэра Москвы от 05.03.2020 № 12-УМ, подпункт 3 пункта 5 Постановления Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ) для посещения гражданами (при определённых условиях строгого соблюдения мер защиты от заражения инфекцией) зданий религиозного назначения в целях участия в богослужении или религиозных обрядах. В иномслучае не учитывается важность участия для верующих граждан в богослужениях (особенно – в Пасхальном богослужении) и в результате происходит де-факто приравнивание верующих граждан, пришедших в храм, к «праздношатающимся» лицам, нарушающим возложенную на всех граждан обязанность не покидать места проживания (пребывания), за исключением ряда установленных случаев.

Светское государство, действуя в рамках своей компетенции, не вправе произвольно вмешиваться, вторгаться в исключительно внутрирелигиозные (канонические) вопросы, не относящиеся к компетенции государства. К числу таких вопросов относится и решение священников проводить богослужение в храме, независимо от наличия при этом в храме прихожан. В силу принципа автономности религиозных объединений и корреспондирующего ему запрета вмешательства государства во внутренние дела религиозных объединений, государство обязано признавать и уважать⁵ непротиворечащие конституционным нормам исключительные правомочия религиозных организаций и гарантировать возможности самостоятельного, полностью дискреционного восприятия, определения и решения религиозными организациями указанных вопросов. Попытки иной интерпретации фундаментальных основ светскости государства и норм об автономности религиозных объединений, их разделении с государством идеологизируют и искажают содержание принципа автономности религиозных объединений, ведут в результате к искажению понимания светскости государства, к её выхолащиванию.

7. Необходимость закрепления отдельных исключений из установленных нормативными правовыми актами города Москвы и Московской области запретов – для снятия препятствий верующим посещать религиозные объекты (в том числе богослужения в храмах)

Важно отметить, что органы государственной власти города Москвы и Московской области в принятых ими правовых актах закрепили многочисленные исключения из установленных ими запретов, в результате чего эти запреты не являются абсолютными и не действуют в отношении многих категорий граждан и организаций. В частности, сделаны исключения для обширного круга коммерческих организаций и их работников. Но при этом фактически отказывая верующим в праве на посещение здания религиозного назначения по более чем существенным для них (верующих) причинам, в том числе и прежде всего на Пасху и на Пасхальной седмице, но одновременно разрешая функционирование бизнес-предприятий («непрерывно действующие организации» и мн. др.), органы власти, тем самым, утверждают приоритеты интересов извлечения прибыли предпринимателем по отношению к конституционным правам верующих на свободное вероисповедание, включая посещение зданий религиозного назначения и участие в религиозных службах (богослужениях, другие религиозных обрядах и церемониях, совершаемых религиозными организациями и их религиозными служителями), что является явным и чрезмерным дисбалансом в защите конституционных прав и свобод граждан.

В настоящее время широко известны массовые случаи одновременного нахождения большого числа людей в помещениях магазинов (и супермаркетов), органов государственного и муниципального управления, работы значительного числа строителей на стройках (по состоянию на 16.04.2020 это продолжалось как в Москве, так и в Московской области на целом ряде объектов), при которых имеются риски заражения коронавирусной инфекцией. Но при этом власти не обеспечивают в полной мере конструктивного решения проблемы организации и проведения богослужений при соблюдении мер по минимизации рисков заражения (если, к примеру, богослужение будет проведено на улице, на прихрамовой территории с обеспечением санитарных норм удалённости людей друг от друга), что позволило бы минимизировать риски для общественного здоровья.

Постановлением Губернатора Московской области от 12.03.2020 № 108-ПГ вполне разумно допускается приобретение гражданами продуктов питания не в территориально самом ближнем магазине, а в ближайшем продуктовом гипермаркете, тем самым признается наличие реальных объективно существующих условий (когда во многих населенных пунктах нет нормальных продуктовых магазинов и аптек в «шаговой доступности» с доступными ценами (тем более, в садовых товариществах в Московской области, что уж говорить об иных субъектах Российской Федерации).

Однако важно принимать во внимание, что для многих верующих посещение храма на Пасху, посещение храма для крещения младенца, вызов священника в больницу к умирающему (инкурабельному больному в терминальной стадии заболевания) для совершения таинства исповеди, Соборования и Причастия, в других случаях несопоставимо важнее покупки продуктов питания или выгуливания собаки.

Следует также отметить, что существенный, но игнорируемый риск передачи и распространения коронавирусной инфекции⁶ связан с деятельностью продавцов и товароведов гипермаркетов, водителей такси, курьеров-доставщиков и многими другими профессиями. Измерение температуры у указанных работников раз в день при их допуске к рабочему месту необходимо, но недостаточно. Все эти виды деятельности не имеют столь высокой степени конституционной защиты, как право граждан свободное исповедовать религию, включающее право свободно посещать богослужения в зданиях религиозного назначения (храмах).

Органы государственной власти, отказавшись от введения режима всеобщего (тотального) жёсткого запрета выхода людей на улицы и на их передвижение по городу, установив при этом ряд исключений для многих категорий организаций из нормы о временном приостановлении работы предприятий и других организаций, признали тем самым невозможность (или нерациональность) чрезмерных ограничений прав и свобод граждан, с учётом необходимости сохранения экономики.