Профессор РАНХиГС Михаил Шахов: Замечания к обзору судебной практики по ст.5.26 КоАП

26 июня 2019 года Президиумом Верховного Суда Российской Федерации утвержден Обзор судебной практики по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 5.26 «Нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях» Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Рассмотрение опубликованного обзора заставляет нас сделать вывод о том, что в нем, к сожалению, не нашли отражения наиболее спорные проблемы толкования и применения норм законодательства, регулирующих миссионерскую деятельность. Экспертами уже неоднократно привлекалось внимание государства и общества как к несовершенству формулировок закона, так и к произвольному, неадекватному применению положений законодательства в некоторых конкретных судебных актах. Однако, создается впечатление, что составители обзора либо не знают о существующих проблемах, либо намеренно обходят все «острые углы».

В обзоре не нашла отражения судебная практика, связанная с важнейшим вопросом разграничения миссионерской деятельности и распространения личных религиозных убеждений. Известен, но не рассмотрен и даже не упомянут в обзоре ряд, пусть и немногочисленных судебных решений, когда прекращались за отсутствием состава административного правонарушения дела в отношении граждан, распространявших личные религиозные убеждения. Суды приходили к выводу, что при отсутствии религиозного объединения, в целях вовлечения в члены (участники) которого осуществляется распространение религиозных убеждений, такое распространение не может признаваться миссионерской деятельностью. Гораздо более часто другие суды делали противоположный вывод, признавая миссионерской деятельностью распространение гражданином религиозных убеждений в отсутствие доказательств существования религиозного объединения, участником которого этот гражданин является и в которое якобы пытался вовлечь новых участников. Особенно остро правовая неопределенность ощущается, когда привлекаемому к административной ответственности вменяется вовлечение путем миссионерской деятельности новых лиц в религиозную группу. В некоторых судебных делах предполагаемые участники религиозной группы прямо отрицали её существование и намерение её создавать, ссылались на гарантированное п. 1 ст. 3 ФЗ «О свободе совести и о религиозных убеждениях» право коллективно исповедовать и распространять свои религиозные убеждения без создания религиозного объединения. Суды, тем не менее, по самому факту регулярных религиозных собраний нескольких лиц делали выводы о существовании «религиозной группы, не уведомившей о начале своей деятельности уполномоченный орган власти» и об осуществлении в интересах этой группы миссионерской деятельности с нарушением требований законодательства.

Одной из причин противоречивости судебной практики, связанной с религиозными группами, является отсутствие в законодательстве формально определенного момента создания религиозной группы Лишь косвенно моментом её создания можно считать акт уведомления о начале деятельности (п. 2 ст. 7 ФЗ «О свободе совести…»). Но в таком случае «не уведомивших о начале своей деятельности» религиозных групп просто не может существовать в природе, кроме как в случае, если граждане сами именуют себя участниками (членами) такой группы, обладающей предусмотренными законом признаками религиозного объединения. Напомним для сравнения, что моментом создания незарегистрированного как юридическое лицо общественного объединения соответствующий закон четко определяет проведение учредительного собрания. В условиях такой формально-правовой неопределенности правоприменитель может признать любых граждан, реализующих право коллективно исповедовать и распространять религиозные убеждения без создания религиозного объединения «религиозной группой» и вменить им нарушение правил осуществления миссионерской деятельности. Что, собственно, и было осуществлено в судебных решениях, не упомянутых, увы, в обзоре. Более того, мимо внимания составителей обзора прошло дело гражданина США Д.Д. Оссеваарде, который был признан виновным в нарушении правил осуществления иностранным гражданином миссионерской деятельности несмотря на то, что он, в частности, отрицал сам факт существования религиозной группы. В жалобе, поданной в Конституционный Суд РФ Д.Д. Оссеваарде указывал, что правовая неопределенность закона позволяет признать религиозной группой любое собрание граждан, собравшихся для совместного исповедания и распространения веры, что противоречит ст.ст. 28 и 30 (ч. 2) Конституции РФ. В определении от 28.02.2019 Конституционный Суд никак не восполнил правовой пробел в отношении момента и признаков создания религиозной группы, заявив, что «разрешение же вопросов о том, является ли заявитель членом какого-либо религиозного объединения и осуществлял ли он от его имени миссионерскую деятельность на территории Российской Федерации (…) или же просто публично распространял свои религиозные убеждения… не входит в полномочия Конституционного Суда». Итак, КС РФ констатировал существование проблемы и уклонился от её разрешения по формальному предлогу. Как же отразили эту злободневную проблему составители обзора судебной практики? Они просто умолчали о ней. Но эксперты, ведущие самостоятельный мониторинг судебной практики, связанной с миссионерской деятельностью, могут привести целый ряд судебных решений, где ключевым моментом является именно разрешение вопроса, существует ли религиозное объединение, при отсутствии которого закон не позволяет признать распространение религиозных убеждений миссионерской деятельностью.

Далее. Специалистам хорошо известно о правовой неопределенности используемых в ФЗ «О свободе совести…» терминов «участник», «член», «последователь» религиозного объединения. Формулировок, позволяющих точно установить, в чем специфические особенности и отличия «члена» от «участника», закон не содержит вообще. Что же до термина «последователь», то он вовсе выглядит некорректно употребляемым с точки зрения норм русского языка: можно быть последователем православия или ислама, но нельзя быть «последователем православного прихода – местной религиозной организации». Но включение термина «последователь» в ФЗ «О свободе совести…» в один ряд с терминами «участник» и «член» раскрывает широкие возможности для обхода положения п. 3 ст. 2 данного закона, согласно которой «ничто в законодательстве о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях не должно истолковываться в смысле умаления или ущемления прав человека и гражданина на свободу совести и свободу вероисповедания, гарантированных Конституцией Российской Федерации или вытекающих из международных договоров Российской Федерации». Наши уважаемые правоприменители подчас манипулируют термином «последователь» именно для такого толкования норм закона, которое умаляет право на свободу вероисповедания.

Составители обзора воспроизводят положение из Определения Конституционного Суда РФ от 13 марта 2018 года № 579-О, согласно которому «системообразующим признаком миссионерской деятельности является публичное распространение гражданами, их объединениями информации о конкретном религиозном вероучении среди лиц, не являющихся его последователями, которые вовлекаются в их число, в том числе в качестве участников конкретных религиозных объединений». Поскольку в обзоре нет комментария к этой формулировке, прокомментируем мы. В законе нет понятия «последователь вероучения», хотя оно было бы более корректным, чем используемое в нем выражение «последователь религиозного объединения». В законе нет формулировки о лицах, вовлекаемых в число «последователей вероучения» «в том числе в качестве участников конкретных религиозных объединений». Закон говорит, что миссионерской признается деятельность в целях вовлечения указанных лиц в состав участников (членов, последователей) религиозного объединения. И никак иначе, а не «в том числе»! По букве закона, миссионерская деятельность вовлекает человека только в конкретное религиозное объединение. Если человека убеждают принять православную веру или ислам, но не вовлекают в конкретное религиозное объединение, это не миссионерская деятельность. Это может показаться странным, но это не более нелепо чем всё остальное содержание знаменитых «миссионерских поправок». И вот правоприменитель начинает «корректировать» огрехи законодателя, в результате чего любая проповедь вероучения превращается в миссионерскую деятельность, ибо проповедь направлена на то, чтобы сделать человека последователем этого вероучения. Таким образом правоприменение приходит именно к тому, чего пытались избежать здравомыслящие специалисты в ходе работы над законопроектом «миссионерских поправок» - любое распространение религиозных убеждений признается миссионерской деятельностью, ибо, как сказал КС РФ, она не обязательно должна сопровождаться вовлечением в конкретное религиозное объединение.

Отсутствие формального определения в законе терминов «член» и «участник» религиозного объединения также порождает возможность ограничительного толкования закона. Миссионерская деятельность определяется как осуществляемая среди лиц, не являющихся участниками (членами, последователями) данного религиозного объединения, в целях вовлечения указанных лиц в состав участников (членов, последователей) религиозного объединения. Если человека убеждают вступить в политическую партию, то вступление в её члены сопровождается рядом формально определенных действий – подача заявления, рассмотрение его на собрании, принятие решения о приеме, включение в списки членов, выдача партбилета. Для религиозных организаций вопрос о вступлении в число участников (членов) может быть разрешен в уставных документах. Но это делается далеко не всегда. В типовом уставе самой распространенной в России местной религиозной организации – прихода РПЦ нет никаких упоминаний об участниках или членах данной религиозной организации. Каким образом возможно формально определить является ли конкретный гражданин «участником прихода» или не является? И какое именно распространение информации о православной вере, адресованное этому гражданину, следует считать не просто рассказом о вероучении, а «направленным на то, чтобы сделать его участником прихода»? А если формальных критериев нет, как правоприменителю следует разрешать вопрос о том, имела ли место миссионерская деятельность и были ли нарушения правил её осуществления? Как мы видим из дела Оссеваарде, суду подчас бывает достаточно самого факта регулярных религиозных проповедей, не сопровождающихся предложениями вступить в какое-либо религиозное объединение.

Относительно административной ответственности за выпуск или распространение религиозной организацией в рамках миссионерской деятельности литературы, печатных, аудио- и видеоматериалов без указания своего полного официального наименования или с неполной либо заведомо ложной маркировкой обзор судебной практики обращается к Определению КС РФ от 7 декабря 2017 года № 2793-О. В данном определении вопрос о том, что относится к издательской продукции, аудио- и видеоматериалам религиозного содержания Конституционный Суд решает, обратившись к перечню, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 31 марта 2001 года № 251. Но и КС, и составители обзора не упоминают, что данный перечень был утвержден не в качестве универсального, а с узкоспециальной целью – перечислить материалы, освобождаемые от обложения налогом на добавленную стоимость в соответствии со ст. 149 Налогового Кодекса. Данный перечень составлялся с учетом предложений религиозных организаций, которые естественно, были заинтересованы во включении в него максимально возможного числа материалов. Использование подзаконного нормативного акта, принятого специально в целях правового регулирования в области налоговых отношений, в качестве имеющего универсальное применение в других сферах правоотношений представляется нам не вполне корректным. Понятно, что составители обзора не могли критиковать или дезавуировать акт Конституционного Суда. Но, как и относительно вышеупомянутого определения КС от 13 марта 2018 года № 579-О, остается сожалеть, что не самые корректные, на наш взгляд, позиции КС по данным проблемам дополнительно тиражируются в обзоре Верховного Суда, который будет восприниматься судами как руководство к действию.

Подводя итог краткому комментарию к обзору судебной практики, следует констатировать, что несмотря на осуществленное составителями исследование 550 судебных актов, в обзоре не отражены весьма существенные и неоднозначно решаемые проблемы применения судами норм статьи 5.26 КоАП РФ и соответствующих норм ФЗ «О свободе совести…», связанных с осуществлением миссионерской деятельности.