М.О.Шахов. О новом законодательном ограничении прав граждан быть членами (участниками) религиозных организаций

Рассматривавшийся весной этого года Государственной Думой законопроект № 195229-6 «О внесении изменений в Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" и статью 343 Трудового кодекса Российской Федерации» в своем первоначальном варианте предусматривал, в частности, введение ограничений на участие (членство) в религиозных объединениях. Предлагалось статью 6 ФЗ «О свободе совести…» дополнить пунктом 5 следующего содержания: «5. Не допускается участие (членство) в религиозных объединениях лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму, а также иностранных граждан или лиц без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации».

Данное предложение было подвергнуто острой и справедливой критике. В частности, отмечалось, что термины «член» и «участник» религиозного объединения не определены ни в одном законодательном акте, поэтому принятие такой поправки раскрыло бы широкие возможности для административного произвола.

В конечном варианте законопроект № 195229-6 стал Федеральным законом №119-ФЗ от 7 июня 2013 г., из которого указанное положение исчезло ещё в ходе рассмотрения в Госдуме. Вскоре, однако, выяснилось, что радость юридически грамотных граждан, полагавших, что разум восторжествовал, была несколько преждевременной.

Почти незамеченным в СМИ произошло принятие Федерального закона от 02.07.2013 № 180-ФЗ «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях"», который вводит в действие ограничения права на участие в создании и деятельности религиозных организаций, очень близкие к «пропавшим» из предыдущего законопроекта. Отныне статья 9 ФЗ «О свободе совести…», посвященная созданию религиозных организаций дополнена новым пунктом 3: «3. Не может быть учредителем (участником, членом) религиозной организации:

иностранный гражданин или лицо без гражданства, в отношении которых в установленном законодательством Российской Федерации порядке принято решение о нежелательности их пребывания (проживания) в Российской Федерации;

лицо, включенное в перечень в соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма";

религиозная организация, деятельность которой приостановлена в соответствии со статьей 10 Федерального закона от 25 июля 2002 года № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности";

лицо, в отношении которого вступившим в законную силу решением суда установлено, что в его действиях содержатся признаки экстремистской деятельности».

Данная норма близка по содержанию к ограничениям права быть учредителем, членом или участником некоммерческой организации, установленным статьей 15 ФЗ «О некоммерческих организациях». Напомним, что действие этой и ряда других статей данного закона не распространяется на религиозные организации. Разработчики законопроекта указывали на то, что религиозные организации не должны быть свободными от ограничений доступа к учредительству (членству, участию), установленных для иных форм некоммерческих организаций.

В этой аргументации есть определенная логика – если некоторым категориям граждан и юридических лиц отказано в праве быть учредителями, членами или участниками политической партии или общественной организации, почему за ними сохраняются те же права в отношении религиозных организаций? Либо это ограничение необоснованно в отношении всех форм некоммерческих организаций, либо оно должно распространяться на все их формы.

Ограничения, установленные в отношении учредителей религиозных организаций, особых возражений не вызывают. Отметим только, что и до принятия указанной поправки к ФЗ «О свободе совести…» правоприменитель в лице Минюста истолковывал положения статьи 9 таким образом, что учредителями местной религиозной организации могут быть исключительно граждане Российской Федерации, а никакие иностранные граждане входить в число учредителей не имеют права. Не допускается даже, если необходимые по закону десять учредителей-граждан РФ хотят взять одиннадцатым учредителем иностранца. (Это толкование нам представляется небесспорным, но оно не было никем оспорено в судебном порядке). Поэтому дополнительное отстранение от учредительства «нежелательных иностранцев» на фоне того, что к нему не допускаются и иностранцы «желательные» выглядит не вполне логичной, но безвредной погрешностью.

Кроме того, законодательство не наделяет граждан-учредителей религиозных организаций какими-то специальными правами. Можно сказать, что их функция завершается в момент регистрации религиозной организации. Трудно понять, почему лицо, некогда осужденное и отбывшее наказание за экстремистскую деятельность, лишается (пожизненно?) права быть в числе учредителей религиозной организации. Какое из предусмотренных Конституцией оснований для ограничения прав и свобод граждан может быть применено в данном случае? Гораздо более разумным был бы запрет для таких лиц занимать руководящие должности или входить в органы религиозной организации – и то не пожизненно, а на определенный срок.

Запрет быть учредителями религиозной организации для лиц, осужденных за отмывание преступных доходов или за финансирование терроризма имеет более убедительную мотивацию – не допускать создания такими лицами псевдорелигиозных организаций, дабы воспользоваться налоговыми льготами и другими преимуществами положения религиозной организации в целях финансовых махинаций. Что, впрочем, не мешает учредить такую организацию с помощью десятка не засвеченных в преступной деятельности граждан-учредителей.

Констатируем также, что эффективный и притом законный контроль за соблюдением введенного правового ограничения возможен только в отношении учредителей религиозной организации в момент принятия решения о её регистрации, на основании представленных в регистрирующий орган документов. Механизм контроля за составом «членов» и «участников» религиозной организации с трудом поддается воображению – либо он будет неэффективен, либо будет осуществляться с выходом контролирующего органа за рамки своих полномочий, с нарушением конституционной гарантии свободы вероисповедания. Законодательство не обязывает религиозные организации вести поименный список своих участников или членов.

От внимания законодателя ускользнул тот немаловажный факт, что ФЗ «Об общественных объединениях» в статье 6 дает точное юридическое определение, кто такой «член» и кто такой «участник» общественного объединения. Поэтому существует формальный критерий для применения обсуждаемого ограничения в отношении общественных объединений. Гораздо хуже обстоит дело в отношении «членов» и «участников» религиозных организаций – ФЗ «О свободе совести…», в тексте которого неоднократно встречаются эти термины, не дает никакого их определения. Как же правоприменитель в условиях молчания закона будет определять, на какие формы отношений с религиозной организацией распространяется вновь установленное ограничение права быть их членом или участником? Уставы религиозных организаций по-разному разрешают вопрос о своих членах (участниках).

Типовой устав местной религиозной организации – прихода РПЦ, принятый Священным Синодом РПЦ 10 октября 2009 г. ¹ не дает никакого определения, кто является «участником», «членом» или «прихожанином» данной местной религиозной организации и в чем его отличие от случайного или регулярного посетителя богослужений. Это тем более странно, что местная религиозная организация не может вовсе не иметь членов или участников. Но Типовой устав описывает только правила принятия в «члены Приходского собрания», каковыми являются далеко не все прихожане. Возникает вопрос – а может ли человек, отбывший наказание за преступление экстремистского характера, быть активным участником приходской жизни, если он формально не состоит в членах Приходского собрания? Может ли православный активист, осужденный по ст. 282 УК РФ, быть чтецом, псаломщиком или просто прихожанином, регулярно посещающим богослужения, исповедующимся и причащающимся? Ни закон, ни Типовой устав ничего не говорят о природе правоотношений с приходом таких прихожан, не вошедших в состав Приходских собраний. (Отметим, что если всю эту основную часть многомиллионной паствы РПЦ не признавать ни членами, ни участниками её религиозных организаций, окажется, что во всей РПЦ со всеми епархиями и приходами едва ли насчитается полмиллиона членов (участников) на всю Россию).

Типовой устав местной религиозной организации мусульман Духовного управления мусульман Европейской части России ² содержит специальный раздел о порядке приема в участники организации, их правах и обязанностях. Что порождает ту же проблему – как быть с лицами, формально не состоящими в списках участников религиозной организации, но фактически активно участвующими в её деятельности? Если отбывший наказание за экстремистскую религиозную деятельность гражданин формально не был принят в участники религиозной организации, согласно предусмотренной Типовым уставом процедуре, но фактически руководит богослужениями, произносит проповеди и т.п., можно ли опираясь на закон, признать его «участником» организации и требовать прекращения этого участия? Если нет, то установленное новым законом ограничение весьма легко обходится с помощью формальных уловок.

Нам представляется, что для применения нового изменения, внесенного в ФЗ «О свободе совести…» правоприменитель получил возможность руководствоваться «свободой усмотрения», она же «принцип дышла». В отношении лояльной религиозной организации всегда можно сказать: «Ну и что, что в деятельности организации принимает участие N., ранее осужденный «за экстремизм», он же не состоит в списках участников». В отношении неугодной властям организации – с точностью до наоборот: «Мало ли что, что формально N нет в списках участников вашей организации, фактически-то он ваш главный активист. Вот мы вас сейчас и ликвидируем по ст. 14 за грубое нарушение закона!»

Итак, по нашему мнению, более корректным было бы установление ограничений на право быть учредителями и на право состоять в органах религиозной организации. Или, как минимум, восполнение пробела в законодательстве путем введения в ФЗ «О свободе совести…» определения терминов «член» и «участник» религиозной организации.

1 Официально не публиковался. Опубликован в: Шахов М.О. Правовые основы деятельности религиозных объединений в Российской Федерации. – 2-е изд., доп. – М: Изд-во Сретенского монастыря, 2013.

2 Опубликован в: Шахов М.О. Мусульманские религиозные объединения в Российской Федерации и закон. – М.-Н.Новгород: ИД «Медина», 2012.

"Религия и право"