Опыт правого регулирования противодействия экстремистской деятельности в государствах-участниках СНГ и его учет в российских условиях

2 Октября 2011

Редкоус В.М.
к.ю.н., доцент Международной академии бизнеса и управления

Сегодняшний интерес к экстремизму, как к социальному явлению, обусловлен его значительной опасностью, сводящей на нет многие усилия общества на пути к своему прогрессу, справедливо указывает Б.А. Мыльников (1) Политический, национальный, религиозный экстремизм и терроризм как высшая форма их проявления представляют одну из важнейших угроз конституционной безопасности России (2) и национальной безопасности нашего государства в целом. В Концепции национальной безопасности Российской Федерации в разделе, посвященном угрозам национальной безопасности Российской Федерации, сказано, что "этноэгоизм, этноцентризм и шовинизм, проявляющиеся в деятельности ряда общественных объединений, а также неконтролируемая миграция способствуют усилению национализма, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и создают условия для возникновения конфликтов" (3).

В условиях совершенствования правового регулирования деятельности правоохранительных органов и органов национальной безопасности весьма важным является изучение опыта правового регулирования противодействия экстремистской деятельности в государствах-участниках СНГ. Эта проблема до настоящего времени остается малоизученной, отсутствует четко разработанный понятийный аппарат, что приводит к расхождениям в оценке правоприменительной практики в государствах-участниках СНГ, а также к значительным трудностям в определении задач, форм и методов деятельности правоохранительных органов и органов национальной безопасности в области противодействия экстремистской деятельности. Так, в своем интервью Ю.С. Горбунов совершенно справедливо отмечает, что "юридически целостного определения состава экстремизма как самостоятельного преступления нет" . Определение экстремизма в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности", говорит Ю.С. Горбунов, с одной стороны, имеет широкий характер, а с другой - фактически включает в себя конкретные деяния, криминализируемые Уголовным кодексом. Однако он при этом не содержит самого термина "экстремизм". В рамках данной статьи будет исследован опыт правового регулирования противодействия экстремистской деятельности по национальным законодательствам ряда государств-участников СНГ.

Слово "экстремизм" произошло от лат. "extremus" . В Толковом словаре русского языка "экстремизм" определяется как "приверженность к крайним взглядам и мерам (обычно в политике)" . Однако данное определение, как справедливо отмечает В.В. Бирюков, расплывчато и не отражает все особенности этого сложного явления. Не совсем ясно, какие взгляды следует признавать "крайними", а какие - нет, и кто будет это определять. Под "взглядами" с определенным приближением можно понимать идеологию, идейные убеждения, не всегда связанные с какими-либо практическими, тем более противоправными действиями. А меры, в свою очередь, предусматривают совершение каких-либо конкретных действий, в том числе насильственных, направленных на свержение конституционного строя или дестабилизацию ситуации в стране .
В.В. Бирюков отмечает, что в современной научной литературе экстремизм в его широком значении определяется как идеология, предусматривающая принудительное распространение ее принципов, нетерпимость к оппонентам и насильственное их подавление . Экстремизм при этом наделяется следующими признаками: отрицание инакомыслия и нетерпимость к сторонникам иных взглядов (политических, экономических, конфессиональных и др.); попытки идеологического обоснования применения насилия по отношению не только к активным противникам, но и к любым лицам, не разделяющим убеждения экстремистов; апелляция к каким-либо известным идеологическим или религиозным учениям, претензии на их "истинное" толкование или "углубление" и в то же время фактическое отрицание многих основных положений этих учений; доминирование эмоциональных способов воздействия в процессе пропаганды экстремистских идей, обращение к чувствам и предрассудкам людей, а не к их разуму; создание харизматического образа лидеров экстремистских движений, стремление представить их непогрешимыми, а все их распоряжения - не подлежащими обсуждению. Все эти признаки не только имеют место, но и в большинстве случаев тесно взаимодействуют между собой, вытекают один из другого, имеют неразрывную внутреннюю связь. Большинство из них присущи любому экстремистскому движению: от религиозных сект до профашистских организаций.

В Российской Федерации действует Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ (с посл. изм и доп.) "О противодействии экстремистской деятельности" . В. Устинов отмечает, что данный федеральный закон "призван стать основополагающим нормативным правовым актом в борьбе с политическим экстремизмом, создать необходимые правовые и организационные предпосылки для преодоления этого опасного общественно-политического явления". С этим утверждением можно согласиться, приняв во внимание то обстоятельство, что в отечественной научно-исследовательской литературе обычно выделяют три основные формы проявления экстремизма: политический, национальный и религиозный. Однако в законах государств-участников СНГ эти виды экстремизма разделены достаточно слабо в силу того, что, как правильно отмечает В.В. Бирюков, выделенные формы экстремизма, как правило, никогда в действительности не выступают в "чистом" виде.

Национальный экстремизм почти всегда несет в себе элементы экстремизма политического и достаточно часто - религиозного; религиозный экстремизм несет в себе элементы экстремизма политического; политический экстремизм, как правило, имеет в своей основе если не чисто религиозную идею, то псевдо-религиозную. Поэтому в преамбуле к Федеральному закону "О противодействии экстремистской деятельности" и сказано, что настоящим Федеральным законом в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения целостности и безопасности Российской Федерации определяются правовые и организационные основы противодействия экстремистской деятельности, устанавливается ответственность за ее осуществление. Однако, по мнению автора, содержание данных форм экстремизма, несмотря на очевидную сложность данной задачи, целесообразно раскрыть в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности", так как от этого зависит постановка конкретных задач государственным органам в области противодействия экстремистской деятельности, использование ими форм и методов, реализация соответствующих полномочий.

Рассмотрим употребляемые в законодательствах государств-участников СНГ определения экстремизма и экстремистской деятельности.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" экстремистская деятельность (экстремизм) - это:
- насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации;
- публичное оправдание терроризма и иная террористическая деятельность;
- возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни;
- пропаганда исключительности, превосходства либо неполноценности человека по признаку его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
- нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости от его социальной, расовой, национальной, религиозной или языковой принадлежности или отношения к религии;
- воспрепятствование осуществлению гражданами их избирательных прав и права на участие в референдуме или нарушение тайны голосования, соединенные с насилием либо угрозой его применения;
- воспрепятствование законной деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий, общественных и религиозных объединений или иных организаций, соединенное с насилием либо угрозой его применения;
- совершение преступлений по мотивам, указанным в пункте "е" части первой статьи 63 Уголовного кодекса Российской Федерации ;
- пропаганда и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики либо атрибутики или символики, сходных с нацистской атрибутикой или символикой до степени смешения;
- публичные призывы к осуществлению указанных деяний либо массовое распространение заведомо экстремистских материалов, а равно их изготовление или хранение в целях массового распространения;
- публичное заведомо ложное обвинение лица, замещающего государственную должность Российской Федерации или государственную должность субъекта Российской Федерации, в совершении им в период исполнения своих должностных обязанностей деяний, указанных в настоящей статье и являющихся преступлением;
- организация и подготовка указанных деяний, а также подстрекательство к их осуществлению;
- финансирование указанных деяний либо иное содействие в их организации, подготовке и осуществлении, в том числе путем предоставления учебной, полиграфической и материально-технической базы, телефонной и иных видов связи или оказания информационных услуг.

Также в статье 1 названного Федерального закона дается понятие экстремисткой организации и экстремистских материалов.

Определение экстремистской деятельности, закрепленное в Законе Кыргызской Республики от 17 августа 2005 года N 150 "О противодействии экстремистской деятельности" , по многим позициям схоже с аналогичным определением, содержавшимся в ране действовавшей редакции статьи 1 Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности". В данном направлении определяют экстремистскую деятельность и в Таджикистане, и в Беларуси, и в Молдове, и в ряде иных национальных законов о противодействии экстремистской деятельности государств-участников СНГ.

Следует отметить хорошую правовую проработанность основных понятий в области противодействия экстремизму в законодательстве Республики Казахстан. Так, в соответствии со статьей 1 Закона Республики Казахстан от 18 февраля 2005 года N 31-III ЗРК "О противодействии экстремизму" (с изменениями, внесенными Законом РК от 08.07.05 г. N 67-III) экстремизм - это организация и (или) совершение:
- физическим и (или) юридическим лицом, объединением физических и (или) юридических лиц действий от имени организаций, признанных в установленном порядке экстремистскими;
- физическим и (или) юридическим лицом, объединением физических и (или) юридических лиц действий, преследующих следующие экстремистские цели:
- насильственное изменение конституционного строя, нарушение суверенитета Республики Казахстан, целостности, неприкосновенности и неотчуждаемости ее территории, подрыв национальной безопасности и обороноспособности государства, насильственный захват власти или насильственное удержание власти, создание, руководство и участие в незаконном военизированном формировании, организация вооруженного мятежа и участие в нем, разжигание социальной, сословной розни (политический экстремизм);
- разжигание расовой, национальной и родовой розни, в том числе связанной с насилием или призывами к насилию (национальный экстремизм);
- разжигание религиозной вражды или розни, в том числе связанной с насилием или призывами к насилию, а также применение любой религиозной практики, вызывающей угрозу безопасности, жизни, здоровью, нравственности или правам и свободам граждан (религиозный экстремизм).

Организация экстремистских действий в соответствии с Законом РК - это руководство экстремистскими действиями, финансирование экстремизма, вербовка лиц, изготовление и приобретение средств и орудий в экстремистских целях, а также другие действия физических и (или) юридических лиц, объединений физических и (или) юридических лиц, направленные на создание условий для осуществления экстремизма.

Особенностью Закона Республики Таджикистан от 8 декабря 2003 года N 69 "О борьбе с экстремизмом" является то, что в нем понятия экстремизма и экстремисткой деятельности разъединены. В соответствии со статьей 3 названного Закона РТ: экстремизм - это проявление юридическими и физическими лицами выражения крайних форм действий, призывающих к дестабилизации, изменению конституционного строя в стране, захвату власти и присвоению ее полномочий, разжиганию расовой, национальной, социальной и религиозной вражды.

Так же определения экстремизма и экстремистской деятельности разводит законодатель Молдовы. В соответствии со статьей 1 Закона Республики Молдова N 54 от 21 февраля 2003 года "О противодействии экстремистской деятельности": экстремизм - позиция, доктрина некоторых политических течений, которые на основе крайних теорий, идей или взглядов стремятся посредством насильственных или радикальных мер навязать свою программу.

Заметим, что законодатель Молдовы пытается приблизить определение экстремизма к его буквальному значению как "приверженности к крайним взглядам и мерам (обычно в политике)" . Однако сужение субъектов экстремизма до "некоторых политических течений" явно сужает круг субъектов, реально способных осуществлять экстремистскую деятельность. Тем более что при определении понятия "экстремистская деятельность" законодатель Молдовы уже говорит о "деятельности общественного или религиозного объединения, средства массовой информации либо иной организации, физического лица". Также весьма неконкретны такие выражения, как "крайние теории, идеи или взгляды", "радикальные меры". В целом, данное определение экстремизма несколько оторвано от реального содержания экстремистской деятельности в том содержании, в котором это закреплено в Законе РМ, и носит, скорее всего, постановочный характер, попытку дать компактное определение данного понятия. В этом плане определение экстремизма, закрепленного в Законе Республики Таджикистан "О борьбе с экстремизмом", в большей степени отражает суть данного общественно-опасного явления.

Анализ определений экстремистской деятельности (экстремизма), закрепленных в законодательствах государств-участников СНГ, позволяет сделать ряд выводов.
Во-первых, в законодательствах государств-участников СНГ довольно значительное место отводится правовому регулированию противодействия экстремистской деятельности (экстремизму). Экстремистская деятельность признается одной из важнейших угроз национальной безопасности, носящей как внутренний, так и внешний характер.

Во-вторых, предлагаемые в законодательствах государств-участников СНГ определения экстремистской деятельности (экстремизма) являются достаточно сложными юридическими конструкциями, отражающими сложность и многоаспектность данного явления, что вызывает необходимость его определения через перечисление его отдельных признаков.

Несмотря на имеющиеся различия, наблюдается большое сходство правовых конструкций определений экстремистской деятельности (экстремизма) в законодательствах государств-участников СНГ. это говорит об относительном единстве подходов законодателей, что облегчает правоприменение в данной области и служит достаточно прочной основой для организации координации деятельности и взаимодействия между спецслужбами и правоохранительными органами разных стран в области противодействия экстремистской деятельности.

В-третьих, противодействие экстремистской деятельности в большей степени связано с обеспечением государственной безопасности и общественной безопасности как самостоятельных видов национальной безопасности, что предопределяет направленность правового регулирования в данной сфере, установление компетенции соответствующих органов и определение четкого порядка их взаимодействия.
В-четвертых, в силу своей важности и значимости для жизни государства и общества, обеспечения национальной безопасности противодействие экстремистской деятельности целесообразно рассматривать в качестве одной из основных задач органов национальной безопасности государств-участников СНГ.

В-пятых, противодействие экстремизму является тем видом деятельности, который требует совместных действий всех заинтересованных государств и уполномоченных органов национальной безопасности. Это позволяет в процессе совместной деятельности согласовывать и другие позиции государств-участников СНГ в области не только обеспечения национальной безопасности, но и по иным аспектам внутренней жизни и международного сотрудничества. Это особенно важно в условиях, когда наблюдается отсутствие единого подхода по вопросам обеспечения национальной безопасности между государствами-участниками СНГ (например, по поводу членства в НАТО и т.д.).

Федеральный закон "О противодействии экстремистской деятельности" предусматривает конкретные меры, которые принимаются или могут быть приняты для противодействия экстремистской деятельности, в частности:
- объявление предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам (статья 6);
вынесение предупреждения общественному или религиозному объединению либо иной организации о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (статья 7);
- предупреждение о недопустимости распространения экстремистских материалов через средство массовой информации и осуществления им экстремистской деятельности (статья 8);
- запрет на создание и деятельность общественных и религиозных объединений, иных организаций, цели или действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности (ч. 1 статьи 9);
- ликвидация в установленном порядке общественного или религиозного объединения либо иной организации, запрет в установленном порядке деятельности соответствующего общественного или религиозного объединения, не являющегося юридическим лицом (ч. 2 статьи 9);
- официальное опубликование перечня общественных и религиозных объединений, иных организаций, в отношении которых судом принято вступившее в законную силу решение о ликвидации или запрете деятельности по основаниям, предусмотренным Федеральным законом, в официальных периодических изданиях, а также в других источниках (ч. 6 статьи 9);
- приостановление деятельности общественного или религиозного объединения до рассмотрения судом заявления о ликвидации общественного или религиозного объединения либо запрете его деятельности (статья 10);
- запрет на распространение через средства массовой информации экстремистских материалов и осуществление ими экстремистской деятельности (ч. 1 статьи 11);
- прекращение деятельности средств массовой информации в случаях, предусмотренных нормами Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности" (статья 11);
- приостановление реализации соответствующих номеров периодического издания либо тиража аудио- или видеозаписи программы либо выпуска соответствующей теле-, радио- или видеопрограммы в установленном законодательством порядке, изъятие нереализованной части тиража продукции средства массовой информации, содержащей материал экстремистской направленности, из мест хранения, оптовой и розничной торговли.
- запрет на использование сетей связи общего пользования для осуществления экстремистской деятельности (статья 12);
- запрет на распространение экстремистских материалов, а также их производство или хранение в целях распространения, принятие решения об их конфискации (статья 13);
- установление законодательством Российской Федерации ответственности должностных лиц, а также иных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе, за высказывания о необходимости, допустимости, возможности или желательности осуществления экстремистской деятельности, сделанные публично, либо при исполнении должностных обязанностей, либо с указанием занимаемой должности, а равно непринятие должностным лицом в соответствии с его компетенцией мер по пресечению экстремистской деятельности (статья 14);
- установление ответственности граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства за осуществление экстремистской деятельности, в том числе возможное ограничение доступа к государственной и муниципальной службе, военной службе по контракту и службе в правоохранительных органах, а также к работе в образовательных учреждениях и занятию частной детективной и охранной деятельностью (статья 15);
- недопущение осуществления экстремистской деятельности при проведении массовых акций (статья 16);
- запрет деятельности общественных и религиозных объединений, иных некоммерческих организаций иностранных государств и их структурных подразделений, деятельность которых признана экстремистской в соответствии с международно-правовыми актами и федеральным законодательством (ч. 1 статьи 17).

Практически аналогичные меры противодействия экстремистской деятельности предусматривают и соответствующие законы государств-участников СНГ.

Проведенный сравнительный анализ положений законов государств-участников СНГ о противодействии экстремистской деятельности позволяет выделить ряд положений, которые, по мнению автора, можно учесть для совершенствования российского законодательства в данной области.

Во-первых, в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" необходимо больше внимания уделить законодательному закреплению основных понятий, которые используются в области противодействия экстремистской деятельности, обеспечив их согласование с иными понятиями, уже закрепленными в национальном законодательстве, и особенно в уголовном.

Во-вторых, целесообразно улучшить структуру Федерального закона "О противодействии экстремистской деятельности", сгруппировав его нормы по содержательному признаку. Пример - Закон Республики Беларусь от 4 января 2007 года N 203-З "О противодействии экстремизму", который включает следующие главы: Глава 1 - "Общие положения", Глава 2 - "Основы противодействия экстремизму"; Глава 3 - "Меры противодействия экстремизму"; Глава 4 - "Контроль и надзор за деятельностью в области противодействия экстремизму"; Глава 5 - "Заключительные положения".

В-третьих, в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" целесообразно конкретизировать компетенцию государственных органов, и, прежде всего, органов национальной безопасности и иных правоохранительных органов, по противодействию экстремистской деятельности.

В качестве положительного примера выступают соответствующие законы Казахстана, Таджикистана. Так, например, статья 6 Закона Республики Казахстан от 18 февраля 2005 года N 31-III ЗРК "О противодействии экстремизму" устанавливает конкретно компетенцию государственных органов в области профилактики экстремизма, статья 7 - компетенцию государственных органов по выявлению и пресечению экстремизма.

Органы национальной безопасности Республики Казахстан, реализуя в пределах своей компетенции профилактические меры, направленные на предупреждение экстремизма, проводят оперативно-розыскные мероприятия и в соответствии с законодательством РК по мотивированным заключениям государственных органов осуществляют меры по недопущению въезда в РК иностранцев и лиц без гражданства, которые своими действиями создают угрозу или наносят ущерб безопасности общества и государства (ч. 5 статьи 6 Закона РК).

Органы национальной безопасности и органы внутренних дел РК, реализуя компетенцию по выявлению и пресечению экстремизма, выявляют, пресекают, раскрывают и расследуют преступления, отнесенные законодательством РК к ведению этих органов, а также осуществляют иные полномочия, предусмотренные законами РК (п. 1 статьи 7 закона РК).

Статья 7 Закона Республики Таджикистан от 8 декабря 2003 года N 69 "О борьбе с экстремизмом", устанавливающая компетенцию субъектов, осуществляющих борьбу с экстремизмом, предусматривает, в частности, что Министерство безопасности РТ с целью борьбы с экстремизмом: а) разрабатывает и представляет в установленном порядке Президенту РТ проекты государственных программ, концепций борьбы с экстремизмом; б) в установленном порядке информирует Маджлиси Милли и Маджлиси намояндагон Маджлиси Оли РТ, Президента РТ и Правительство РТ о состоянии борьбы с экстремистской деятельностью; в) координирует деятельность субъектов борьбы с экстремизмом; г) осуществляет сбор, анализ, обобщение информации о состоянии борьбы с экстремизмом; д) в установленном порядке вносит в Правительство РТ предложения о совершенствовании законодательства в области борьбы с экстремизмом; е) принимает меры по выявлению, предупреждению и пресечению преступлений экстремистского характера.

В-четвертых, в Федеральном законе "О противодействии экстремистской деятельности" целесообразно конкретизировать такие понятия, как выявление, предупреждение и пресечение экстремистской деятельности. В качестве положительного примера следует обратить внимание на статьи 8 и 9 Закона Республики Таджикистан "О борьбе с экстремизмом". Так, например, в соответствии со статьей 9 названного Закона РТ в целях предупреждения экстремистской деятельности в РТ запрещается: а) создание, регистрация и функционирование экстремистских организаций либо организаций, способствующих экстремизму; б) деятельность, связанная с пропагандой экстремизма, в том числе распространение экстремистских материалов; в) въезд, выезд или транзит через территорию РТ лицам, принимавшим участие в экстремистской деятельности; г) предоставление вида на жительство лицам, принимавшим участие в экстремистской деятельности; д) принятие в гражданство РТ иностранных граждан и лиц без гражданства, принимавших участие в экстремистской деятельности; е) проведение митингов, шествий, демонстраций или иных публичных выступлений с нарушением требований законодательства РТ. Предупреждение экстремистской деятельности также включает в себя осуществление и иных мер, предусмотренных законодательством РТ и международно-правовыми актами, признанными РТ. С целью профилактики экстремистской деятельности органы государственной власти и управления, органы исполнительной власти на местах (Хукуматы) и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции в приоритетном порядке осуществляют профилактические, в том числе воспитательные, пропагандистские меры, направленные на предупреждение экстремистской деятельности.

В-пятых, с учетом объединения усилий государств-участников СНГ по противодействиюя экстремистской деятельности целесообразно разработать соответствующий модельный закон, который мог бы стать отправной точкой при совершенствовании национальных законодательств государств-участников СНГ.

Учет положительного зарубежного опыта необходимо использовать в российских условиях как для совершенствования российского законодательства, так и для улучшения правового регулирования деятельности органов национальной безопасности в области противодействия экстремистской деятельности.

источник: viperson.ru